佛山市高明区地券管理实施细则（试行）政策解读

点击查看全文：佛山市高明区人民政府办公室关于印发《佛山市高明区地券管理实施细则（试行）》的通知

　　为贯彻国家乡村振兴战略，具体落实广东省农村建设用地拆旧复垦的要求，我局申请印发《佛山市高明区地券管理实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》），现将有关情况汇报如下。

　　一、《实施细则》制定背景

　　（一）实施乡村振兴战略，建设美丽乡村的需要。党的十九大报告明确提出实施“乡村振兴战略”，2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略作出系统部署。为落实中央精神，广东省提出针对性的新举措，出台《广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案（试行）》（粤府函〔2018〕19号），合理引导农民将旧住宅、废弃宅基地、空心村等拆除复垦，腾退出来的建设用地指标以公开交易的方式，流转用于城镇建设，并把收益返还给农村、农民，用于脱贫攻坚和新农村建设。

　　以粤府函〔2018〕19号文为指导，出台《高明区地券管理实施细则（暂行）》，是积极贯彻国家和省委乡村振兴战略部署的需要，是主动落实广东省拆旧复垦工作的要求，是推动我区美丽乡村建设的现实所需。

　　（二）落实上级政策要求，推动我区建设发展的需要。粤府函〔2018〕19号文规定，“自2018年1月1日起，在珠三角地区9个地级以上市范围内出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地应当与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指标挂钩，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地使用权。”上级政策的要求，迫使我区主动挖掘农村建设用地复垦潜力，通过本区内农村建设用地的复垦，满足我区自身的经营性用地出让需求。出台《高明区地券管理实施细则（暂行）》，既是落实上级政策的要求，也是推动我区城镇建设和经济发展的主动作为，能够为我区社会发展提供基础支撑。

　　（三）实现要素优化配置，***城乡发展用地瓶颈的需要。据初步摸查，目前全区农村建设用地拆旧复垦潜力为3268.30亩，潜力可观。为充分挖掘农村土地利用潜力，农村建设用地拆旧复垦势在必行。通过农村建设用地拆旧复垦，形成的指标通过市场机制进行交易，既可解决农村建设用地闲置问题，也可解决城镇建设的土地瓶颈问题，促进土地资源要素的优化配置。

　　（四）促进革命老区建设，增加农民财产性收入的需要。目前我区有49个行政村（居）为革命老区，为乡村振兴特别帮扶对象。通过实施农村建设用地拆旧复垦，腾退出来的复垦指标将优先保障村建设需要，节余部分则流转用于城镇建设，复垦指标收益扣除成本后，净收益的75%归农民。剩余部分则按5%、5%、15%比例分配给县级财政、镇级财政、土地所有权人，且复垦指标收益全部用于新农村建设。农村建设用地拆旧复垦既可以增加了革命老区农民的财产性收入，也为革命老区的振兴提供了资金支持。此外，复垦指标交易后，原土地使用权人还可以继续耕种产生收益，这使农民真正得到了实惠，有利于调动和发挥老区人民在革命老区建设中的主体作用。

　　（五）推进人居环境整治，促进农村生态振兴的需要。通过实地踏勘，我区农村建设用地复垦潜力地块多为空心村、整村搬迁遗留下来的旧房屋，或为废弃的土砖房、塌方房屋，年久失修，环境条件差，安全隐患大，影响了农村的村容村貌。推进农村建设用地拆旧复垦，能够改善农村脏乱差的形象，使农村村容村貌极大改观，促进农村人居环境整治，使农村更加宜居、宜游，推动农村生态振兴。

　　二、《实施细则》制定目的

　　通过充分学习上级政策文件要求、借鉴典型地区的实践经验，充分运用市场机制和现有城乡建设用地增减挂钩机制，以市场化配置、挖掘存量资源为抓手，制定我区地券管理实施细则，主要目的包括以下两个方面：一是，有助于减少农村闲置、低效建设用地，优化农村用地布局，改善村容村貌，改善人居环境，形成绿色发展和生活方式，促进山水林田湖草系统治理和美丽乡村建设；二是，助力乡村振兴，腾退的指标交易所得能够改善农村生产生活条件，增加农民财产性收益，农民在拆旧复垦中得到实实在在的好处，使偏远地区的农民有机会享受工业化、城镇化的红利。

　　三、《实施细则》的主要内容

　　（一）工作原则。地券的管理应当遵循尊重意愿、公开交易、保障权益、严格管理的原则。

　　尊重意愿即在地券形成的建设用地复垦阶段，要充分尊重农民的意愿，不得强迫农民和农村集体进行拆旧复垦；公开交易指地券的流转交易应当坚持公开透明、公平公正的原则，不能暗箱操作，让整个地券制度运行在阳光下运行；保障权益即在地券制度中，要保障各个权利人的权益，不仅要保障好农民的权益，也要保障地券使用者、技术服务单位等各类主体的权益；严格管理即在地券管理中必须严格按照国家、省、市、区的文件执行，不能突破政策底线，不能产生违法违规行为，保障地券制度在合理合法的轨道上运行。

　　（二）地券的内涵和分类。地券，指土地权利人自愿将其建设用地复垦为农用地，形成的可流转用于安排等面积城镇建设的控制指标。根据农村建设用地拆旧复垦和城乡建设用地增减挂钩政策，将地券分为两类，称为A券和B券。A券是指依据农村建设用地拆旧复垦政策形成的复垦指标，是由农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等村庄建设用地复垦形成的，可用于建设用地报批和经营性用地出让。B券是指依据城乡建设用地增减挂钩政策形成的复垦指标，可用于建设用地报批。

　　（三）A券的总体工作流程。A券的工作流程包括拆旧复垦、交易、收益分配和使用等环节。

　　1、拆旧复垦。拆旧复垦是整个A券运行的首要环节，也是最关键的阶段，《实施细则》明确A券的拆旧复垦由村民委员会统一向镇政府（街道办、管委会）申请，镇政府（街道办、管委会）组织开展拆旧、复垦工作，加强政府统筹力度，提高工作效率。

　　2、交易。《实施细则》明确A券可以在广州耕地储备指标交易中心设立的交易平台进行交易，也可以在区内进行流转交易。土地利用总体规划中规划为建设用地的地块实施拆旧复垦后，必须在区内流转交易。

　　区人民政府是A券的购买主体，区政府授权国土部门代其购买A券，农村集体经济组织是A券的出售主体。区内流转交易采取公开交易方式，采用“买方市场”的形式，即区国土部门委托佛山市公共资源交易中心高明分中心发布购买公告，农村集体经济组织竞投，以价低者中标的原则成交。

　　3、使用。在使用环节，A券的建设用地报批和经营性用地出让两种指标属性可以分开使用，分别建立台账进行管理。

　　（四）形成A券的拆旧复垦申请。土地权利人提出拆旧复垦申请的，需要经农村集体经济组织成员大会三分之二以上到会人员通过或者经三分之二以上成员代表同意。宅基地使用权人申请宅基地拆旧复垦的，应当有其他合法稳定住所。

　　村民委员会原则上应当一次性提出拆旧复垦申请。因范围较大或者农村居民点较为分散的，可以村民小组为单位分批次提出拆旧复垦申请，村民小组应当一次性提出拆旧复垦申请。

　　（五）不得纳入A券拆旧复垦的情形。为了严格农村建设用地拆旧复垦的标准，防止拆旧复垦中出现问题和矛盾，避免造成资源的浪费，《实施细则》规定了不得纳入拆旧复垦形成A券的情形，包括：

　　1、已核定公布为文物保护单位和一般不可移动文物的古遗址、古墓葬、古建筑、近现代重要史迹和代表性建筑、传统风貌建筑、具有保护价值的建筑物、构筑物和建筑群，以及历史文化名镇名村、历史风貌区、传统村落或者地名文化遗产保护范围内的建筑；

　　2、权利依法受到限制的建设用地；

　　3、已签订买卖合同、正在办理转移登记、权属有争议或者正在抵押的房屋或建设用地；

　　4、土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界内的土地；

　　5、列入已公告的拟征地拆迁范围内的建设用地；

　　6、其他不宜拆旧复垦的情形。

　　（六）拆旧复垦项目立项程序。由镇人民政府（街道办、管委会）填写拆旧复垦项目立项申请表，并附村民委员会同意立项的书面证明材料，向区国土资源主管部门申报农村建设用地拆旧复垦项目。区国土资源主管部门同意项目立项后，镇人民政府（街道办、管委会）组织编制拆旧复垦项目规划设计书，由区国土资源主管部门会同区财政部门、区农业林业部门批准项目规划设计书，镇人民政府（街道办、管委会）组织实施拆旧复垦。

　　（七）复垦农用地的标准。农村建设用地复垦后，形成的农用地应当符合《土地复垦质量控制标准》（TD/T 1036-2013）、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）的相关要求。

　　（八）拆旧复垦的成本。A券拆旧复垦成本包括房屋及地上附着物补偿费、测绘、规划设计、监理等技术服务费、工程施工费等，拆旧复垦成本从A券交易所得中扣除。

　　（九）B券的总体工作流程。B券的工作流程根据城乡建设用地增减挂钩政策制定，包括复垦、交易、使用等环节。

　　1、复垦。B券的产生遵循增减挂钩的流程，即复垦方案申报、拆旧复垦施工、复垦农用地验收等按照增减挂钩审批流程。

　　2、交易。镇政府是购买主体，可以通过协议转让收购本辖区形成的B券；也可通过佛山市公共资源交易中心高明分中心以公开挂牌、拍卖等方式购买B券。

　　3、使用。B券的使用，按照增减挂钩建新区挂拆旧区形式使用。交易成功后，B券购买主体需要根据拆旧区复垦方案编制完整的项目区实施规划，逐级上报审批。同时，B券的使用须符合土地利用总体规划、城乡规划等要求，B券权利人可以一次性使用或者分割使用B券，不得私下转让B券。

　　（十）形成B券的复垦条件。为规范形成B券的建设用地复垦，《实施细则》明确了形成B券的复垦条件和不得复垦形成B券的情形。首先，申请复垦形成B券的条件应当具备以下条件：

　　1、最新的土地利用现状图上应为建设用地；

　　2、复垦地块实地应有建筑物、构筑物或曾存在建筑物、构筑物的证明，并附现场照片材料；

　　3、土地权属清晰。

　　（十一）形成地券的复垦验收。A券和B券的验收程序略有不同。形成A券的拆旧复垦竣工后，区国土资源主管部门组织有关专家和区住房建设、农业林业、财政等部门进行验收。参与验收的专家应从市级以上土地整治专家库中按专业随机抽取，专家人数按不少于3名的单数确定。

　　形成B券的复垦项目竣工后，区国土资源主管部门会同同级农业、林业等相关部门进行验收。

　　（十三）地券的交易价格。A券的交易价格不得低于广东省制定的最低保护价，区国土资源主管部门根据市场供需、省政府确定的最低保护价等因素综合确定区内购买A券最低保护价、拟收购价。

　　关于B券的交易价格，由区国土资源主管部门根据市场环境、供需情况、上级指导价格等因素制定B券交易最低保护价格报区政府审批后公布，B券交易成交价格不得低于最低保护价格。

　　（十四）关于地券的收益分配。《实施细则》明确了地券的收益分配和价款拨付等。A券的收益分配严格按照省规定的5%、5%、15%和75%的比例分配给区级财政、镇级财政、土地所有权人和土地使用权人。B券的收益按照相关利益主体的协议进行分配。

　　四、《实施细则》的主要特点

　　（一）政府统筹，保障工作效率。《实施细则》从地券的形成、交易、使用等环节，均由政府来主导，即由镇政府（街道办、管委会）对复垦工作进行审核、申请立项、组织实施拆旧复垦等，由区国土部门审批立项、组织验收等，整体上由政府部门对辖区内的建设用地拆旧复垦工作进行总体把控，加强政府的统筹力度，调动多方力量，保障工作高效、稳步、有序的推进。

　　（二）尊重民意，维护农民权益。充分尊重农民的意愿，是《实施细则》的一项基本原则。《实施细则》明确由农民、农村集体等土地权利人自愿申请，任何人不得强迫土地权利人进行拆旧复垦，并且复垦后的农用地仍由原土地权利人使用。地券交易成功后，地券价款直接拨付到相关权利人账户，切实维护好农民等土地权利人的权益。

　　（三）集体决策，发扬基层民主。在地券的管理中，《实施细则》坚持农民集体决策的原则，充分发挥基层民主自治的作用。在拆旧复垦申请、规划设计书编制、复垦验收公示、地券交易申请等环节，均要求征求农村集体经济组织或村民委员会意见，发挥集体智慧，发扬基层民主，保障农民的参与权、知情权、决策权。

　　（四）市场交易，确保公开透明。在地券的交易过程中，《实施细则》制定了地券公开交易的流程，尤其是A券的区内公开交易，保障地券交易遵循市场机制，让地券制度在阳光下运行，让相关权利人能够有效监督地券制度的运行。