禅城区民政局以案释法案例——佛山市禅城区某学会未参加2019年度工作报告被列入社会组织活动异常名录一案

　　一、案情简介

　　佛山市禅城区某学会2019年度未报送社会组织年度工作报告，通过登记的住所无法取得联系，多次电话催检均无法取得联系。按有关规定，该社会组织被登记管理机关佛山市禅城区民政局列入社会组织活动异常名录。

　　二、调查与处理

　　佛山市禅城区民政局社会组织管理科执法人员在筛查社会组织年度工作报告情况过程中发现佛山市禅城区某学会未按照规定时限和要求向登记管理机关报送2019年度工作报告，按照《广东省民政厅关于社会组织年度工作报告的实施办法（试行）》第十七条的规定“登记管理机关应当在当年年度工作报告期限结束后，按照《社会组织信用信息管理办法》（民政部令第60号），将未按照规定时限和要求向登记管理机关报送年度工作报告，列入活动异常名录；被列入活动异常名录满2年的，列入严重违法失信名单”和《社会组织信用信息管理办法》第十一条第六款的规定“登记管理机关应当将有下列情形之一的社会组织列入活动异常名录：（六）通过登记的住所无法与社会组织取得联系的”，佛山市禅城区民政局于2021年1月20日向该社会组织发出《列入社会组织活动异常名录事先告知书》，向该社会组织书面告知列入的事实、理由、依据及其依法享有的权利。因通过邮寄方式无法取得联系，佛山市禅城区民政局于2021年2月22日在“佛山市禅城区民政局”门户网站公告《列入社会组织活动异常名录事先告知书》，该社会组织在规定期间内未提交陈述申辩意见，视为无异议。

　　2021年4月06日，佛山市禅城区民政局向该社会组织发出《列入社会组织活动异常名录公告》，作出将该社会组织列入社会组织活动异常名录的决定，并于当日在“佛山市禅城区民政局”门户网站发布该公告。

　　三、法律分析

　　2018年，民政部印发了《社会组织信用信息管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》的制定，有利于加快社会信用体系建设，对进一步健全社会组织信用管理制度，规范社会组织信用管理具有积极作用；有利于强化社会组织责任和诚信意识，守信激励、失信惩戒，增加了违法成本和惩处力度，强化了信用约束，倒逼社会组织加强诚信自律建设，从源头上防范违法违规行为的发生；有利于广泛动员社会监督，登记管理机关向社会公开社会组织信用信息，将社会组织信用情况置于“阳光监督”之下，对动员和引导社会力量参与监督提供了制度保障。

　　《办法》对失信社会组织设置了“活动异常名录”和“严重违法失信名单”两个梯次的信用管理制度。

　　具体来说，以下情形将被列入活动异常名录：一是未按照规定报送年度工作报告的。主要包括：未按照规定时限报送年报和所报送的年报材料不符合有关规定等情形。二是未按规定设立党组织的。社会组织党建是社会组织自身建设的重要组成部分，是保证社会组织正确政治方向的根本所在。根据中央加强社会组织党建的部署及党的十九大报告的精神，《办法》将党建情况作为衡量社会组织信用的一个标准。三是未按期完成整改的。实施信用管理是为了更好促进社会组织规范运作，对于轻微违法违规的社会组织，登记管理机关以教育和责令改正为主，只要社会组织在规定期限内完成了整改，《办法》不将其认定为失信行为；未按期完成整改的，则认定为失信。四是具有公开募捐资格的慈善组织不再符合公开募捐资格条件或者6个月以上不开展公开募捐活动的。本项是落实《慈善法》的有关规定。五是受到较轻行政处罚的。社会组织受到行政处罚，说明该组织存在客观、确定的违法行为，应视为存在失信情形。其中，受到较轻行政处罚的（警告或者不满5万元罚款），将被列入活动异常名录。需要注意的是，《办法》所列示的处罚，并不限于由登记管理机关作出，其他部门对社会组织的行政处罚也应计入。六是住所无法联系的。住所是社会组织活动的必要条件，也是社会公众联系、监督社会组织的重要途径。通过登记的住所无法与社会组织取得联系，登记管理机关应当及时向社会提示风险。七是法律、行政法规规定的其他情形。

　　以下情形将被列入严重违法失信名单：一是被列入活动异常名录满2年的。社会组织被列入活动异常名录后，如果对违法违规情形一直不予纠正，说明该组织要么不愿改正，要么没有能力改正，应当被列入严重违法失信名单。二是被撤销登记的。社会组织弄虚作假骗取登记（包括成立登记和变更登记）的，主观恶意明显，行为性质恶劣，应当被列入严重违法失信名单。三是受到较重行政处罚的。社会组织被处以较重行政处罚（包括：限期停止活动、5万元以上罚款、吊销登记证书），说明该组织存在严重违法行为，应当被列入严重违法失信名单。四是三年内多次受到较轻行政处罚的。单次较轻行政处罚属于应列入活动异常名录的情形，但若三年内两次以上受到处罚，属于情节严重，将被列入严重违法失信名单。五是被司法机关纳入“失信被执行人”名单的。本项属于对既有失信信息的采集和转载。六是法律、行政法规规定的其他情形。

　　被列入严重违法失信名单的社会组织还将被列入重点监督管理对象，同时，在获取资金资助、购买服务、授予荣誉、等级评估等方面受到资格限制或影响。此外，登记管理机关还将与相关部门通过签署联合惩戒备忘录等方式，建立失信联合惩戒机制，对列入严重违法失信名单的社会组织实施联合惩戒。

　　为贯彻落实***、***《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》精神，率先“探索建立社会组织年度报告制度”，建立新型的社会组织监管体系，改革创新社会组织管理制度，转变监管方式方法，有效实施事中事后监管，结合政策法规要求和民政部门的工作职责，在认真总结实践经验和广泛调查研究的基础上，广东省民政厅出台了《广东省社会组织年度工作报告实施办法（试行）》（以下简称《试行办法》），把社会组织年度检查制度改为年度报告制度。《试行办法》实现了社会组织管理由单一行政化管理向行政管理与社会化专业化监督评价并行转变，深化放管服，减轻社会组织负担，激发社会组织活力。取消登记管理机关出具审查结论，简化办事流程，方便社会组织办事，增加社会组织对自身行为的法律责任，改为年度报告全部实现一网报送、公开和存档，不需要加盖年度结论印戳，社会组织实行依法自治。增加了第三方机构专业化监测评价、年报公开、社会监督和行政检查、抽查审计、规范培训、责令整改、依法查处等手段，丰富了监督管理工具。《试行办法》实现了由行政评定向社会组织信用管理转变，加强社会监督，推进社会组织诚信自律建设，促进社会组织健康发展。《试行办法》明确加强社会组织自律诚信建设，由社会组织对年度工作报告的真实性、准确性、完整性及时效性负责，并向社会作出信用承诺。社会组织法定代表人履行年度工作报告的法定责任，对组织年度工作报告工作负责。同时，配套建立行之有效信用管理和信用评价措施，形成科学管理机制，推进社会组织信用体系建设。《试行办法》实现了由行政封闭式监管向开放式监管转变，降低行政成本，提高服务与监管效率，保障社会组织合法权益。明确由第三方机构为社会组织提供年度工作报告的填报咨询和指导服务；第三方机构对社会组织年度工作报告出具监测评价报告，报送登记管理机关，登记管理机关形成社会组织年度工作分析报告，同时报送业务主管单位，减少行政机关自由裁量权的行政风险，加强登记管理机关与业务主管、行业部门的联合监管，强化事中事后服务与管理并重，并采取针对性培训服务，以问题为导向整改指导，随机抽查方式、抽查审计等方式，对社会组织日常活动进行监督检查。

　　本案中，佛山市禅城区某学会未参加年度工作报告，违反了《广东省民政厅关于社会组织年度工作报告的实施办法（实行）》第三条：“本办法所称的年度工作报告是指本省行政区域内依法登记的社会组织按照本办法的规定，依年度在规定的期限内按规范格式和报告内容，在登记管理机关指定的社会组织信息平台向社会公开年度工作报告的情况。”的规定。在发现此情况后，登记管理机关通过该社会组织登记的住所也无法与其取得联系。住所是社会组织活动的必要条件，也是社会公众联系、监督社会组织的重要途径。通过登记的住所无法与社会组织取得联系，登记管理机关也应当及时向社会提示风险。《社会组织信用信息管理办法》，第十一条第六款也有规定：“登记管理机关应当将有下列情形之一的社会组织列入活动异常名录：（六）通过登记的住所无法与社会组织取得联系的”。综合上述情况，佛山市禅城区民政局依法将该社会组织列入社会组织活动异常名录。

　　四、典型意义

　　近年来，广东省社会组织政策出台密集，为社会组织工作改革发展提供了制度保证，社会组织管理逐步规范，社会组织充分发挥了在服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用，为经济社会发展大局中做出了积极贡献。但是，部分社会组织在组织开展活动过程中，也存在程序不规范、管理松散等问题。

　　从2019年开始，广东省社会组织年度检查改为社会组织年度工作报告制度，社会组织要对年度工作报告的真实性、准确性、完整性及时效性负责，并向社会做出信用承诺；法定代表人需对本组织年度工作报告填写、公开、信息更改等工作负责，履行年度工作报告的法定责任；登记管理机关将未按照时限和要求向登记管理机关报送年度工作报告，列入活动异常名录，被列入活动异常名录满2年的，列入严重违法失信名单。同时，登记管理机关会将社会组织年度报告中活动异常名录和严重违法失信名单向社会公开，让社会公众监督成为促进社会组织有序健康发展的重要载体。今后，登记管理机关将继续加大普法宣传力度，督促和协助社会组织进一步建立健全以章程为核心的法人治理机制，明确法定职能和治理结构内部关系，促进组织机构设置科学化和规范化；完善科学、民主的议事规则和决策程序，增强社会组织行为规范性和合法性，完善内部管理制度，建立健全自我约束、自我管理、自我教育、自我服务自律诚信机制，提高发展质量，增强社会公信力，扩大社会影响，提升社会形象，促进社会组织健康规范发展。

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