南山区审计局2016年第5号审计结果公告

　　南山区创业路中心天桥项目绩效审计结果

　　根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定和南山区审计局审计通知书（深南审通〔2015〕221号），南山区审计局派出审计组自2015年10月29日至2015年12月18日，对南山区创业路中心天桥项目建设与运营管理情况进行了绩效审计。本次重点审计了深圳市南山区城市管理局（以下简称：区城管局）和深圳市南山区建筑工务局（以下简称：区工务局），并延伸审计了深圳市南山区住房和建设局以及深圳市公安局交通警察支队南山大队，查阅了与该项目有关的文件、账册、会计凭证、合同、协议、会议纪要及电子数据等资料，建立并运用《南山区创业路中心天桥项目绩效审计评价标准》进行评价。区城管局、区工务局及相关单位对其提供的工程、财务会计资料以及其他相关资料的真实性和完整性负责。区审计局的责任是依法独立实施审计并出具审计报告。

　　一、南山区创业路中心天桥基本情况

　　(一)项目建设情况

　　南山区创业路中心天桥位于深圳市南山区南海大道和创业路交汇处，地处繁华商业区、办公区及居住区密集的核心地带。该项目建设对完善片区立体交通功能、改善交通状况、实现人车分流、提高行车速度和美化城市面貌等方面发挥了重要作用，成为南山区最具特色的标志性交通景观之一。

　　该天桥总长度380米，桥身面积约2,868平方米，共设置有6部人行钢梯，9部自动扶梯，4部垂直升降电梯。根据深南发改〔2008〕29号文，该项目计划总投资4,493万元，其中市财政资金安排2,000万元，建设单位为区工务局。该项目于2007年6月1日开工，2008年5月12日竣工，经验收工程质量合格，竣工财务决算审定价为4,467万元，其中，建安工程造价为4,116万元。

　　（二）项目运营管理情况

　　2008年12月，区城管局接收了天桥上部结构、下部结构、附属设施及太阳能照明系统，并先后由区城管局直属事业单位南山区文心公园管理所（以下简称：文心公园）、南山区市政管理所（以下简称：区市政所）负责该天桥的运营与维护管理，具体情况如下表：

　　表一 南山区创业路中心天桥历年运营与维护管理情况

　　（三）管理人员配置情况

　　该天桥目前由区市政所桥梁管网部负责管理。根据2015年4月区市政所与德源物业公司签订的《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》，德源物业公司负责创业路中心天桥和后海蔚蓝海岸天桥的运营和维护管理，德源物业公司为创业路中心天桥配置了26名工作人员，包括主管1名、助理1名、队长1名，班长3名、电梯安检员2名、保安员12名和保洁员6名。

　　二、审计实施情况

　　（一）构建政府投资类项目绩效审计评价标准体系

　　结合市、区改革创新工作总体部署，区审计局运用“研究式”审计方式，创造性地将政府绩效审计划分为公共管理类、财政专项资金类、政府投资类和政策执行类四种类型，目前已完成了公共管理类和财政专项资金类绩效审计评价标准课题研究。本次审计邀请市、区相关单位进行了多次专题研讨，首次探索构建了政府投资类项目绩效审计评价标准体系。

　　（二）建立南山区创业路中心天桥项目绩效审计个性化评价标准

　　本次审计在构建的《政府投资类项目绩效审计评价标准》框架下，在充分了解、调研的基础上，根据该项目的特点和实际情况，相应建立了南山区创业路中心天桥项目绩效审计个性化评价标准，以综合评价该项目建设与运营管理的合规性、经济性、效率性及效果性。

　　（三）审计评价标准的设立情况

　　本次审计评价内容覆盖项目前期、建设及运营管理全过程，客观、综合地评价该项目绩效情况。依据政府投资项目相关管理规定，结合重要性原则与项目实际，南山区创业路中心天桥项目绩效审计评价标准共设立19个定量指标、15个定性指标及3个定性定量指标，其中：定量指标权重为51%，定性指标权重为41%，定性定量指标权重为8%。以定量指标为主、定性指标为辅。

　　三、审计评价意见

　　本次审计通过对该项目前期、建设和运营管理等各阶段工程、财务和管理资料的审查，结合对实地走访、问卷调查结果（走访了天桥周边6家单位，针对过往行人发放独立调查问卷并收回有效问卷104份）的分析，按照南山区创业路中心天桥项目绩效审计评价标准开展绩效评价，该项目综合得分为84.13分，各分项得分见下表：

　　表二 南山区创业路中心天桥项目绩效评价得分情况

　　说明：具体评价得分情况见***。

　　（一）合规性方面。该项目立项审批手续基本齐全，招投标（采购）及合同管理、建设管理、竣工移交和运营管理基本规范，项目建设和运营财务支出符合相关规定。

　　（二）经济性方面。该项目建安工程合同造价控制良好，项目概算、决算编制准确度较高，建设过程中未发生重大工程质量和安全事故，运营维护资金控制良好。

　　（三）效率性方面。项目投入运营后功能使用基本正常，建设和运营资金拨付和使用及时。

　　（四）效果性方面。项目建设目标基本实现，项目建成对改善南海大道和创业路的交通状况、实现人车分流、消除交通隐患、减少交通事故等方面发挥了重要作用。该路段简易交通事故数量由2007年的50宗减少到2015年的9宗；高峰期该路口平均车辆通行数由实施前的超1500辆/时提高到2015年的超6800辆/时。

　　（五）创新优化能力方面。项目建设采用高标准设计，在使用功能上采用了残疾人电梯、自动扶梯等人性化设计，满足了不同行人的过街需求。在新技术、新材料应用方面，采用了环保节能的太阳能照明系统，以及具有免维护、自清洁功能的氟碳漆涂层钢材和顶棚纳米玻璃，有利于后期运营中节省运行成本。

　　本次审计同时也发现，该项目在前期工作、建设及运营管理中仍存在一些问题。

　　四、审计发现的主要问题

　　（一）项目工程建设管理方面问题

　　1.概算批复和计划立项滞后

　　根据《深圳市政府投资项目管理条例》（深圳市人大常委会第105号）第二十一条，建设单位应当严格依照下达的投资计划和经批准的初步设计及项目总概算委托设计单位进行施工图设计，编制项目预算。

　　审计发现，该项目竣工验收时间为2008年5月12日，项目总概算批复和计划立项时间分别为2008年11月18日和2008年11月25日，项目总概算批复和计划立项在项目竣工验收后方才下达。项目实施过程中，建设资金由区财政借款3,500万元解决。

　　产生以上问题的原因分析：根据深南发改〔2008〕29号文，南海大道和创业路街道景观改造工程建设项目（含中心天桥项目建设）经南山区第四届人大常委会第18次会议审议批准（深南人常〔2006〕30号），列入区政府投资计划。但在具体实施中，该天桥项目系单独立项、单独实施，于2007年2月采用暂定价招标确定施工单位组织施工，但未及时跟进办理概算评审及计划立项申请工作。

　　2.建设工期延误

　　根据创业路中心天桥工程施工合同，合同工期为120日历天。根据工程开工报告和竣工验收报告，开工日期为2007年6月1日，竣工日期为2008年5月12日，建设工期为346日历天，工期延误226日历天。

　　产生以上问题的原因分析：设定合同工期时，未充分考虑现场施工条件、顶棚异形玻璃铝板加工及桥身环形钢结构箱梁施工的难度；不同专业工程间的施工组织衔接不力，影响主体工程进度。

　　3.部分合同未及时签订

　　创业路中心天桥工程开工时间为2007年6月1日，竣工验收时间为2008年5月12日，监理合同签订时间为2007年11月20日，施工图审查合同签订时间为2009年12月，合同签订时间滞后。

　　产生以上问题的原因分析：建设单位未加强和规范建设工程项目合同管理工作。

　　4.未及时送审决算审计

　　根据《南山区政府投资项目审计监督实施细则》（深南府办〔2007〕82号）第二十一条，政府投资项目按批准的设计文件所规定的内容建成后，应当于6个月内完成竣工验收、规划验收、工程结算、竣工决算，并在完成竣工验收90日内向区审计机关申请决算审计。

　　该天桥竣工日期为2008年5月12日，决算送审时间为2013年4月18日，计1802天，超过竣工验收后90天送审决算审计的时限规定。

　　产生以上问题的原因分析：建设单位未严格执行项目决算审计的相关规定，送审资料整理工作进度迟缓。

　　（二）项目运营管理方面的问题

　　1.太阳能照明系统长期处于未运行状态

　　根据《深圳市南山区创业路中心天桥建设项目可行性研究报告》第十三章第7点，该天桥采用太阳能照明系统，与普通的照明系统相比，其一次性建设成本较高，但是每年可节省大量的运行成本，可长期以低成本运行，而且太阳能照明设备寿命更长，从而减少维护费用。

　　审计发现，根据该天桥市政基础设施交接书，太阳能照明系统于2008年12月19日移交区城管局管理，但在历年《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》中，服务范围均未包含太阳能照明系统。该照明系统涉及工程造价190万元，自2010年9月保修期满后，就长期处于未运行状态。

　　产生以上问题的原因分析：天桥项目移交接管时，建设单位与接管单位未办理照明系统竣工图纸等必要工程资料的交接；接管后区城管局并未明确该照明系统的后续维护管理责任主体，致使照明系统保修期满后缺乏维护管理，无法发挥照明使用功能。

　　2.景观灯未有效管养维护长期闲置

　　2010年10月至2011年11月区城管局在实施南海大道景观照明（广深高速同乐出口-东滨路）工程时，对创业路中心天桥进行了灯光景观改造，涉及该天桥部分的投资约460万元。根据2014年、2015年区市政所与德源物业公司签订的《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》第四条第（四）点，天桥设施维护管理包含景观灯的维护；本合同第四条第（五）点，经常性检查包含景观灯是否有损坏，景观灯的配电箱及线路是否有损坏及正常照明。

　　审计发现，自2013年10月起，该天桥景观灯长期处于闲置状态。

　　产生以上问题的原因分析：自2011年南海大道景观照明工程完工以后，该天桥景观灯实际由区路灯所负责维护，而区市政所于2014年起将景观灯列入了天桥物业管理服务委托合同范围，但自2013年10月起，区路灯所、区市政所和德源物业公司均未有效履行相应管养责任，致使景观灯处于闲置状态。

　　3.电梯经常停运，使用效率低

　　本次审计抽查了深圳市数字化城市管理系统中反映创业路中心天桥问题的信息29件，其中涉及电梯停运问题的信息有16件，占55.17%；在针对天桥过往行人的104份有效调查问卷中，反映电梯经常停运情况的问卷40份，反映电梯停运时间在3-7天的问卷45份。

　　图一 南山区创业路中心天桥电梯停运问卷调查情况

　　产生以上问题的原因分析：电梯投入运行多年，使用人流量大，零件磨损或老化，电梯故障率高；自动扶梯未安装雨棚设施，阴雨天气无法使用。

　　临近工地施工事故造成电梯停运未及时恢复使用。2015年1月，来福士广场基坑开挖造成天桥西南角地表土沉降变化较大，扶梯及垂直电梯与天桥主体结构结合处存在变形缝，导致4座电梯停运。虽经区城管局与来福士广场开发商深圳市金龙房地产开发有限公司多次沟通协调，但截至该项目审计报告征求意见，受影响的4座电梯仍未恢复使用。

　　产生以上问题的原因分析：修复工程涉及天桥结构安全检测鉴定、基础加固处理等工作，修复工程难度较大，修复方案确定时限较长；根据现场实际情况，为达到修复加固效果，需待来福士广场基坑回填、现场情况稳定后再对天桥电梯进行修复。

　　4.电梯维修事项重复采购

　　区城管局于2011年11月委托深圳市特种行业协会对创业路中心天桥自动扶梯的安全及拟大修方案进行了评估，并于2012年2月开始向区财政局及区政府采购及招标中心申请创业路中心天桥和海雅天桥电梯综合维修项目的公开招标。因两次招标失败，区财政局批复同意区市政所以单一来源采购方式，向苏州迅达电梯有限公司（以下简称：迅达电梯公司）采购创业路中心天桥和海雅天桥电梯综合维修项目。区市政所与迅达电梯公司于2012年6月25日签订《南海大道中心天桥、海雅天桥电梯综合维修合同》，并支付了创业路中心天桥9台自动扶梯维修费用67.9余万元。

　　审计发现，区市政所在2012年4月与物业管理单位德源物业公司签订的《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》第四条第（三）点又约定：在合同有效期内，电梯维护、维修（包含电梯大修）的一切费用（包含电梯维修零部件费）由德源物业公司承担。该合同服务范围包括创业路中心天桥和后海蔚蓝海岸天桥，合同总价为76.90万元。

　　产生以上问题的原因分析：区市政所在进行物业管理招标和合同签订时，未考虑同期正在进行电梯综合维修相关工作这一情况，未对物业管理合同条款进行相应调整。

　　5.物业管理合同履约不到位

　　一是天桥未按规范设置限高标志。根据《城市人行天桥与人行地道技术规范》（CJJ69-95），天桥必须设桥下限高的交通标志，放置在驾驶人员和行人最容易看到并能准确判读的醒目位置。根据《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》第四条第（四）点，天桥设施维护管理应确保天桥路面、标志牌、栏杆、玻璃、扶手、灯具、电器线路、天桥顶盖等设施的完好和正常使用。

　　审计发现，该天桥东西方向均未设置限高标志，南北方向限高标志设置不规范。根据深圳市公安局交通警察支队南山大队道路交通事故认定书（第南山201504525号），2015年8月11日某重型货车装载的大型水泥搅拌车车斗与天桥桥底发生碰撞。

　　产生以上问题的原因分析：管理单位和物业公司对相关规范认识不够，未按照规范要求设置天桥附属设施。

　　该问题经审计提出后，区城管局已于审计期间整改完毕。

　　二是抽查群众反馈问题未及时办结率高。根据《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》第四条第（四）点，天桥设施维护管理应确保天桥路面、标志牌、栏杆、玻璃、扶手、灯具、电器线路、天桥顶盖等设施的完好和正常使用，设施维护、维修的费用由乙方承担。如有损坏，在48小时内保质保量完成维修。

　　本次审计抽查了深圳市数字化城市管理系统中反映创业路中心天桥问题的信息29件，其中未能在合同约定的48小时内完成维修的信息有15件，占51.72%，信息处理用时见下图：

　　图二 涉及反馈中心天桥问题处理用时情况

　　如深城管2015字第229285号，2015年4月17日采集员上报人行天桥底部有两处破损，该信息于2015年5月22日处理完毕，办结用时为35天。又如深城管2015字第562033号，2015年9月1日采集员上报人行天桥中国电信西面的扶手电梯有一个不运行，该信息于2015年9月29日处理完毕，办结用时为28天。

　　产生以上问题的原因分析：合同约定处理时限条款不够科学，未针对不同类型问题合理设置处理时限；部分信息处理涉及到多部门，沟通协调花费时间较长；未及时登录深圳市数字化城市管理系统对信息予以办结。

　　三是天桥电梯未按合同约定时间运行。根据2015年4月区市政所与德源物业公司签订的《南山区两座人行天桥物业管理服务委托合同》第四条第（三）点，升降电梯的运行时间为7：00至24：00。

　　审计发现，根据德源物业公司提供的《关于中心天桥部分电梯运营情况的回复》，电梯实际运行时间为7：00至22：00，与合同约定电梯运行时间不符。

　　产生以上问题的原因分析：为提高电梯运行效率和减少不必要的运行损耗，德源物业公司根据夜间现场人流量减少的情况，自行对运行时间进行了调整。

　　五、审计建议

　　针对本次绩效审计发现的问题，为有效规范政府投资项目管理工作，推动天桥的维护和运营管理，使天桥发挥应有的社会效益，更好地为市民服务。审计建议如下：

　　（一）建设单位应严格执行基本建设程序及相关规定，规范政府投资项目前期工作和建设管理

　　1.建设单位在今后的工程项目建设中，应严格履行基本建设程序，按照《南山区政府投资项目全过程管理办法》的规定,及时申请概算批复及计划立项；加强合同管理，及时签订相关合同。

　　2.建设单位应结合项目现场实际情况、难度和特点，制定详细可行的施工组织设计，充分做好施工准备工作；加强各专业工程施工的组织协调，确保按期完工。

　　3.建设单位应按照《南山区政府投资项目审计监督实施细则》的规定，及时申请项目竣工财务决算审计，避免因长期未送审致使资料缺失。

　　（二）进一步规范政府投资项目竣工移交接管工作；落实责任主体，确保项目功能实现

　　1.区城管局在今后政府投资项目的移交接管中，应按照《南山区政府投资项目竣工工程移交管理办法》等相关规定，要求建设单位提交与项目运营有关的必备资料。

　　2.政府投资项目移交接管时，建设单位与接收单位应对项目预期目标和功能特点进行充分沟通交底，明确项目设计和使用功能。

　　3.区城管局应针对天桥太阳能照明系统和景观灯存在的问题，尽快理顺内部管理机制，明确责任主体，采取积极措施，确保照明系统和景观灯发挥功用。

　　（三）加强电梯日常维护管理，采取有效措施，确保电梯正常、安全运行

　　1.区城管局应严格执行电梯安全使用相关法律法规，切实加强天桥电梯的日常维护管理工作，确保电梯正常、安全运行。

　　2.区城管局应协调督促相关单位尽快完成因事故停运电梯的修复工作，同时督促物业管理单位加强巡查，做好现场防护和定期监测，确保行人和天桥安全。

　　3.区城管局应切实掌握该天桥现有电梯运行状况，并在物业管理服务招标和合同签订时，充分考虑电梯维护管养的特殊性，合理设置相关条款。

　　（四）加强物业管理单位履约管理

　　1.区城管局应加强天桥及其附属设施的定期检查和维修工作，确保设施正常发挥功用。

　　2.区城管局应及时跟进深圳市数字化城市管理系统信息的处理工作，落实问题责任，加强与各部门的沟通协调，及时办结。

　　3.区城管局在制定物业管理合同时，应综合考虑该天桥各项实际情况和市民出行实际需求，并加强物业管理单位履约管理，确保合同条款有效落实。