高栏港区广东省市场监管条例亮点创新点解读

《广东省市场监管条例》已于2016年7月28日经省第十二届人大常委会第二十七次会议审议通过，将于2016年10月1日起实施。《条例》是全国首部也是唯一一部市场监管领域的综合性法规，是贯彻***、***加强市场监管工作决策部署的重要举措，也是固化广东近年来市场监管改革成果的重要体现。《条例》颁布后，受到媒体和社会各界广泛关注。《经济日报》、《南方日报》、《中国工商报》、新华网、中国网、央广网、南方网、凤凰网、中国财经网等媒体分别以"借鉴广东做法 把市场监管做细做实"、"《治国理政新实践.广东篇》一个监管创新的模本"等为题，对《条例》颁布情况、立法目的、定位、主要内容和亮点进行了报道或转载。
　　一、立法目的
　　一是强化事中事后监管，贯彻落实***、***决策部署。***、***高度重视市场监管工作，作出了一系列的决策部署：2013年11月12日***第十八届中央委员会第三次会议通过的《***关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加强市场监管，改革市场监管体系，实行统一的市场监管；2014年10月23日***第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《***关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要依法加强和改善市场监管，维护公平竞争的市场秩序；《***关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）要求"坚持放管并重，实行宽进严管……加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局"；《***关于"先照后证"改革后加强事中事后监管的意见》（ 国发〔2015〕62号）要求"转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制"。为贯彻落实***、***的决策部署，我省有必要在全国率先开展市场监管方面的立法。
　　二是开拓创新，固化我省近年改革成果。我省作为全国改革的试验田，持续先行先试，深入推进政府职能转变、行政审批制度改革、商事制度改革、政府部门"大部制"改革等一系列与市场监管相关的重大改革，并在2012年开展以"市场监管体系和社会信用体系建设"为主要内容的"两建"的工作。2013年，广东省人民政府编制出台了《广东省市场监管体系建设规划（2012-2016年）》（粤府〔2013〕98号），2014年，省政府办公厅又出台了《广东省促进市场公平竞争维护市场正常秩序实施方案》(粤府办〔2014〕55号），细化了建设目标和任务。这是省委、省政府立足当前、着眼长远，科学判断全省面临的新形势、新任务作出的重大战略部署，是维护良好市场环境、营造法治化国际化营商环境的重要举措，对促进经济转型升级、加快实现"三个定位，两个率先"总目标具有重要意义。在这一系列与市场监管相关的重大改革实践中，我省在市场监管方面逐步积累了大量切实可行的好经验、好做法，很多工作被国家肯定和推广，为国家顶层设计提供了实践依据，所有这些也有必要通过地方立法的形式加以固化和提升。
　　三是坚持问题导向，解决我省市场监管工作存在的突出问题。尽管我省市场监管体系建设取得积极成效，但也面临不少亟需解决的问题：政府部门监管职责未厘清，存在监管缺位、失位现象，放管矛盾逐渐显现，后续监管面临较大压力；协同监管机制不完善，协同监管合力未形成；一些政府部门监管理念滞后，存在重审批、轻监管，甚至以批代管、只批不管；统一的市场监管信息平台未建立，信息共享不到位；市场主体诚信机制及主体责任尚未落实，行业自律、舆论监督和公众参与作用没有得到有效发挥，市场违法违规行为时有发生，破坏了市场秩序，妨碍了公平竞争。通过制定《条例》，坚持放管并重，实行宽进严管，转变监管理念，明确监管职责，创新监管方式，提高监管效能，将有利于上述问题的解决。

二、《条例》的定位
　　第一，《条例》为市场监管的基本法规，规范市场监管规律性和共性的问题。第二，《条例》为规范市场监管行为的组织法，合理划分市场监管部门职责、规范政府及市场监管部门适当、合理履行管理职责，对市场监管的行为做概括性和原则性规定。第三，《条例》注重完善市场监管体系架构，构建社会共治的格局。第四，《条例》着力创新市场监管的体制机制，方式方法和手段。
　　三、《条例》的创新点、亮点
　　(一)合理确定了政府及其市场监管部门的权责界限，既"确权"又"限权"。《条例》的着力点之一在于明确政府及其市场监管部门的基本权责，明确政府"有所为、有所不为"，以及"何所为、何所不为"。《条例》第二章"监管职责"明确要求"县级以上人民政府应当依法制定、调整所属市场监管部门权责清单"，确定了市场监管部门的权责划分；并单设"监管职责"一章，明确划分横向的各部门之间的职责和纵向的各部门层级的职责，明确了查处无证或无照经营行为的职责，对市场监管进行了确权，解决长期存在的监管职责不清问题。同时，《条例》对市场监管进行"限权"。第四条规定"各级人民政府及其市场监管部门应当依照法定权限和程序实施市场监管，不得违法增设权力和减少职责。没有法律、法规依据，不得减损市场主体权利或者增加市场主体义务"。第十四条规定"市场准入实行负面清单制度，没有法定依据不得设定或者实施市场准入行政许可"。第十五、十六条、十八条规定工商登记前置、后置许可事项目录化，市场准入行政许可标准化制度，明确不得违法增减市场准入行政许可条件和程序，第十九、二十条规定不得违法要求申请人接受中介服务，不得限制、妨碍不同地区、不同行业市场主体之间的公平竞争，不得限制、妨碍其他地区的商品或者服务进入本地市场等，为政府和市场监管部门设置了明确的"红线"。
　　（二）细化了横向的"谁许可，谁监管；谁主管，谁负责"的原则，政府部门职责进一步明晰。为强化后续监管，《***关于"先照后证"改革后加强事中事后监管的意见》明确了"谁许可，谁监管；谁主管，谁负责"的原则，对"谁许可，谁监管"的理解歧义不大，但对"谁主管，谁负责"中的"谁主管"分歧较大，为此《条例》第八条规定："（一）涉及行政许可的，行政许可实施部门为市场监管部门；（二）不涉及行政许可但有行业主管部门的，行业主管部门为市场监管部门；（三）不涉及行政许可且无行业主管部门的，由县级以上人民政府指定市场监管部门；（四）涉及多个部门且监管职责分工不明确的，由县级以上人民政府指定市场监管部门。第九条规定，市场主体依法应当取得而未取得行政许可，擅自从事与许可事项相关的生产经营活动的，由行政许可实施部门予以查处。除前款规定的情形外，市场主体依法应当取得而未取得营业执照，擅自从事生产经营活动的，由工商行政管理部门予以查处。法律、法规另有规定的，从其规定。"
　　（三）明确了纵向的执法重心下移原则。为避免上下级职权交叉重叠和执法扰民问题，《条例》第十条规定"市场监管部门的不同层级对同一市场主体及其生产经营行为均有监管职权的，原则上由最低一级市场监管部门实施监管。乡镇人民政府和街道办事处发现市场违法行为但无权查处的，应当向上一级人民政府或者其市场监管部门报告。地级以上市人民政府可以通过法定程序赋予特大镇人民政府行使县级人民政府及其部门的部分市场监管职权，委托较大镇、一般镇人民政府和街道办事处行使县级人民政府及其部门的部分市场监管职权。"厘清了纵向监管职责，解决同部门不同层级的职责交叉问题。
　　（四）强化了综合执法和协同监管。不同部门之间及不同部门层次之间的职责交叉一方面会导致多头执法，执法扰民，另一方面会出现责任不清，相互推诿，为此《条例》第十一条明确提出"县级以上人民政府可以依法整合市场监管职能，相对集中行使执法权。市场监管部门可以整合所属机构的执法职能，交由一个机构履行。"第三十三条规定"各级人民政府应当推进综合执法，两个以上市场监管部门对同一市场违法行为都有监管职权的，应当依照法定程序调整为一个部门执法。"第三十四条规定市场监管部门应当建立层级之间的执法联动机制，并明确了在执法联动中上级和下级部门各自的职责。第三十五条规定"不同的市场监管部门在履行监管职责过程中，可以开展联合执法"，并明确规定联合执法的牵头部门、参与部门各自的职责。对于无正当理由拒不配合或者协助其他市场监管部门履行监管职责的，《条例》还在第六十二条规定了法律责任。
　　（五）强化事中事后监管，丰富了监管形式和方法。《条例》第四章"后续监管"以法规形式确定了一般监管、协同监管、信用监管和风险监管等监管手段。《条例》第二十八条在贯彻执行"双随机一公开"的同时，赋予了市场监管部门可以根据监管需要，采取对特定领域、行业、事项进行专项检查；对可能危及人体健康和人身财产安全、影响国计民生的重要产品、商品进行抽样检验检测；对投诉举报、上级交办、部门移交、媒体报道的线索和检验检测发现的问题进行核查的权力。
　　（六）构建了信用监管为核心的新型监管模式，强化信用约束。市场经济是信用经济，《条例》第四章突出了信用监管在市场监管中的核心地位，明确规定了信用监管的各项制度，以信息的采集记录和互通共享为基础，以信息的公开、公示为手段，以信用分类监管和失信惩戒机制为核心，以推广信用信息的应用为目标，构建信用监管机制。率先以法规形式确立信用承诺制度、信用信息统一归集公示制度、信用分类监管制度、失信惩戒机制等，统一了市场主体信用信息公开渠道。第四十四条规定"市场监管部门应当建立跨部门联动响应和失信惩戒机制，根据市场主体失信情况，依法采取重点监管、约束、限制措施"，第四十七条规定"各级人民政府及其部门在开展财政资金补助、政府采购、政府购买服务、政府投资工程建设招投标等行政管理和服务的过程中，应当查询市场主体信用记录或者要求市场主体提供由具备资质的信用服务机构出具的信用报告"。
　　（七）强化了监管信息共享和大数据监管。为解决市场监管工作长期存在的部门监管信息孤岛，数据不共享问题，《条例》第二十四条明确规定"各级人民政府及其市场监管你不忙应对建立监管信息交换共享机制，编制监管信息共享目录，运用信息技术，通过数据比对等方式提高监管效率。"第二十五条明确要求县级以上人民政府应当建设市场监管信息平台，实现各级政府和部门之间监管信息交换共享。第二十六条规定"市场监管部门应当在市场监管信息产生、更新之日起20个工作日内，将市场主体的行政许可、备案、行政处罚、行政强制、表彰奖励等监管信息通过政务信息共享平台，归集到市场监管信息平台，并对其提供信息的真实性负责。"
　　（八）确立了风险监管制度。作为一项新兴的监管手段，风险监管近年在各市场监管部门变事后被动处理为事前主动防范的积极探索中发挥了重要作用。《条例》第四章第四节专门对风险监管制度进行了细化规定，明确了政府及其市场监管部门实施风险监管的责任。第四十八条至第五十三条明确规定了风险联动防控、风险信息采集分析、风险监测、风险评估、风险预警处置等各项制度，通过对风险信息的分析研判，强化风险联控和预防，提高管理的主动性和科学管理能力。
　　（九）确立柔性监管，强化行政指导。《条例》第三十一条规定："市场监管部门对情节轻微并及时纠正、没有造成危害后果的违法行为依法不予行政处罚的，可以采取提醒、约谈、告诫等方式实施监管"，通过柔性方式加强对市场主体的行政指导和法律法规宣传，增强市场主体守法和诚信意识。
　　（十）规定了市场主体责任。政府负责、部门监管、行业自律、企业自治、社会监督多元的共治格局，市场主体是不可或缺的一个环节，为强化市场主体的责任，《条例》第六条规定"市场主体应当加强内部管理和自我约束，自觉守法，诚信经营，接受政府和社会组织、公众的监督，依法承担生产经营活动产生的责任"。
　　（十一）明确对网络商品和服务经营者实行实名登记和身份核实。《条例》第三十二条从市场监管部门和网络交易平台两个角度对实名登记和身份核实制度作出规定，为规范网络交易、促进网络经济健康发展提供了制度支持。同时规定网络交易平台要建立信用评价体系和信用披露制度，杜绝虚假网络交易和网络信息，为网络交易当事人提供公平、公正的信用评价服务，保障网络交易安全。
　　（十二）强化社会监督、构建多元共治格局。《条例》第五章对公众监督、行业参与监管、专业服务机构监督和舆论监督等进行了规定。规定"任何单位和个人有权向市场监管部门投诉举报市场违法行为，监督市场监管部门及其工作人员的市场监管行为"，明确了行业组织、专业服务机构和新闻媒体的监督职责。特别是《条例》第五十五条："地级以上市人民政府应当按照全省统一的运行规则、数据规范，通过12345投诉举报平台，对消费投诉、市场违法行为举报实现统一接听、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核。"把广东在全国率先建设并被***推广的整合建立12345投诉举报平台的改革实践法定化，畅通了社会监督渠道，固化了多元共治格局。