2005年第5号（总第005号）深圳市大沙河整治工程绩效审计结果（20050228）

        为促进水务管理部门提高资金使用效益，根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2004年8月至10月，深圳市审计局对大沙河整治工程的绩效情况进行了审计。

        一、基本情况及评价

        大沙河发源于深圳市南山区羊台山，流经塘朗、西丽、松坪山、大冲、后海等处后汇入深圳湾，全长约18公里，流域面积91平方公里。整治前的大沙河河道弯曲，河床淤积严重，洪水灾害频发。为保障沿岸市民的生命财产安全和促进区域经济发展，1995年9月，经市有关部门研究决定，按200年一遇的防洪标准将大沙河改造成防洪排涝、具有观赏价值的样板河，并设立了治理大沙河领导小组办公室负责治河工程。

        大沙河整治工程计划总投资2.60亿元，全部使用财政性资金，工程分三期进行。一期、二期工程已经完工，实际投资1.99亿元，三期工程尚未全部完工。至2003年12月，整个工程共完成投资2.41亿元。

        审计结果表明，大沙河一、二期整治工程质量得到有效控制，排洪能力达到设计要求，防洪排涝目标基本达到，防洪效果显现，沿岸的交通、居住及生态条件都有所改善，取得了较好的社会效益。同时也存在着项目前期工作不够深入，河道综合治理效果不好，工程管理机构作用有限，管理成本偏高，基建程序未得到严格执行等问题。

        二、审计发现的主要问题

        （一）项目未经可行性研究，前期准备工作不够深入。

        1989年，大沙河整治工程开始进行设计，后几经反复，市水务局又于1995年委托市水利规划设计院进行重新设计。1995年9月，市长工作会议决定该工程启动。此前较长一段时间里，工程的建设准备虽然一直在进行，却忽略了项目可行性研究工作，对项目建设内容、建设条件、外部配套情况、环境保护问题没有充分论证，对建设项目的经济性、合理性、技术性等方面也缺乏科学论证的过程。同时，在前期准备工作中，未编制设计任务书，项目的地质勘察、地形测量、工程设计工作较为粗糙，没能达到应有的深度。河道防洪标准的确定以及河道的走向、河道宽度、洪水位、河道断面形状等方面的设计尚有优化和改进的余地。

        由于项目未进行可行性研究，前期准备工作不够充分，因此对工程的建设条件和建设地址等方面的复杂程度考虑不足，项目的勘察、测量、设计等成果不能满足施工的要求，使得大沙河二期工程的整治河段必须重新进行地质勘察和作较多的设计调整。大沙河三期整治工程的河道走向也因受建设条件的限制作了较大的变动，该河段整治工程的初步设计也重新进行。勘察设计的较大变动影响了工程建设的效率。

       （二）治理目标单一，综合整治理念缺乏，河道污染严重。

        项目决策前，未能对项目的整治目标作全面、深入的研究和探讨，对河道污染等问题未作统筹考虑，河道的综合整治理念缺乏。在当时大沙河流域洪灾频发的情况下，重视了河道防洪功能和两岸景观的改善，而忽略了河道污水治理和其它配套的市政设施的建设，导致确定的河道治理目标过于单一。在具体整治过程中，单一的治理目标使得职权不同的治水、治污等部门不能相互协调，统一步骤。防洪工程单独前行，截污及管网等市政工程未能跟进，整治工程防洪目标基本达到，河道污染未得到根本治理，综合整治效果不理想。

        在大沙河的三期整治工程中，对大学城段的污水治理作了尝试，取得局部效果。但由于大沙河流域污水收集和排放系统极不完善，加之有些单位和个人的乱接乱排，工业污水和生活污水通过雨水管道排入河道（据初步调查，目前这种排污口多达48个），因此大沙河的污染状况整体上仍非常严重，特别是河道上游的长源段及下游的出海口段，河水污黑发臭，漂浮物甚多，不仅有碍观瞻，而且对附近居民的生产和生活带来了较大的影响。

        （三）工程管理机构作用有限，运行成本偏高。

         1.大沙河治理办公室无人员编制和经费，名义上是由各有关部门的人员组成，实际上工程管理的实施基本上由市水务部门的人员承担，大沙河治理办公室所起作用有限。

        2.在大沙河的一期和二期治理过程中，建设资金由财政等部门拨付至市水务局，然后再由市水务局转拨至大沙河治理办公室，由该办公室聘请财务人员进行核算，由此增加了资金拨付的环节，影响资金的支付和使用效率。

        3.大沙河治理办公室的日常费用和人员工资从建设资金中开支，支出控制未有严格规范。从1996年大沙河治理工程开工至2003年底，管理费用支出占同期投资完成额的1.88%，高于财政部规定（财建[2002]394号）的此类规模项目管理费率为0.8%的标准，费用开支过大，增加了管理成本。

        （四）大沙河大学城段污水处理设施达到设计要求，但投资经济性方面有待改善。

        通过引进日本技术，在大沙河大学城段投资约800万元建造了一个日处理能力为4000吨低浓度的自然循环方式污水处理设施。经初步运行，相关专业部门在2004年7月2日至7日对该设施处理前后的水质情况进行了监测，结果表明设计进水水质基本符合大沙河大学城段河流污水现状，出水水质达到了设计出水要求，部分水质指标优于设计指标，基本符合“观赏性景观环境用水”的标准。

        该工程所采用的自然循环方式的水处理技术具有主体构筑物设置在河道内，占地面积小的优点，但其投资成本大，运行费用高。

自然循环技术和人工湿地、人工快渗技术的主要技术经济指标对比表

        采用自然循环技术的吨水工程投资额为2000元，采用人工湿地技术和人工快渗技术的吨水投资额均为800元。采用自然循环技术的吨水工程投资额高于采用人工湿地技术和人工快渗技术的吨水工程投资额，前者投资是后者的2.5倍。

        采用自然循环技术建成的此规模的污水处理设施所需投资800万元，而其中生物炭的每次投资就达300万元，占该污水处理工程总投资额的37.5%。生物炭所需投入的资金相当于采用人工湿地技术和人工快渗技术建造同等规模污水处理设施所需的工程投资。这种日本专利产品的活性炭经过10年左右就须更换，资金还将不断投入。此外，采用自然循环技术建造的污水处理设施有一定的局限性，对高浓度的污水处理效果不好，在旱季和汛期，系统运转会出现不稳定的情况。

        （五）工程未进行监理招投标，监理费用支出偏高。

        在大沙河治理过程中，没有按照《广东省建设工程招标投标管理条例》（1993年8月22日施行）中的监理招投标规定以及《深圳经济特区建设监理条例》（1996年1月1日施行）的有关要求，通过招投标方式来确定监理单位，而是直接同选定的监理单位签订监理合同，发包监理事项。确定一期工程由深圳市水利电力勘察设计公司监理，二期和三期工程由深圳市深水水务监理有限公司监理。在监理费的支付方面把关不严，与深圳市深水水务监理有限公司签订的二期工程监理合同中确定监理费分五段并按每段的最高费率计算，合计支出数高于按其所监理工程的造价统一计算的监理费数额。

        （六）挤占建设成本，虚增投资完成额。

        1.使用大沙河治理工程资金购买三菱吉普车两辆。

        1996年5月，购买三菱吉普车一辆，价款39万元; 1999年9月，购买三菱吉普车一辆，价款56万元（其中含配件款8万元），均使用大沙河治理资金支付，列入了建设成本。在治河过程中车辆由大沙河治理办公室使用，在一、二期工程完成后，转由市水务局和市水务局下属的防洪设施管理处各一辆分别使用。

        2.向市防洪设施管理处支付大沙河管理所开办费。

        一、二期治理工程完工后，急需对河道进行管理，但由于当时大沙河管理机构尚未正式批复，没有预算拨款。2000年7月至9月，大沙河治理办公室共向市水务局防洪设施管理处支付150万元，作为大沙河管理所的开办费，并记入了大沙河治理工程的“待摊投资”科目，虚增了投资完成额。

        三、审计建议

        （一）重视并立即着手治理大沙河污染。

        目前大沙河污染十分严重，河道污染治理已刻不容缓，应建设和完善沿河居民区和工业区的管网设施，将污水和雨水分流，严禁污水排入河道；加强河道管理，严防废弃物的倾倒；在可行并考虑到经济性的情况下，有选择地使用处理技术对河道污水进行处理；加强执法力度，对偷排污水入河道或向河道倾倒废弃物行为严格查处。

        （二）采取措施，解决大沙河景观用水问题。

        大沙河是山区性河流，且流域面积小，枯水期水流量较小，水位线较低，虽然三期整治工程中设置的翻板闸在枯水期间能拦蓄部分水量，但仍不能完全满足景观用水和大学城段河道龙舟比赛的需要。建议对河道补水的多种方案如：长岭皮水库调水方案、新建老虎岩水库调水方案和从出海口调海水方案等，作进一步比较和研究，然后进行选择，以进一步发挥河流景观效能，提升区域品位，提高水务投资效益。

        （三）加强水务投资管理与监督，提高水务投资效益。

        河道整治等水务工程具有投资额大、建设周期长、工程地质条件复杂等特点，水务工程的建设更需要遵守基建程序。建议在相关水务工程前期准备工作中，必须重视可行性研究，进行多方案的比较和论证，勘探、设计要按规范认真实施，保证质量。严格实行工程施工和监理的招投标制度，提高资金的使用效率。水务建设资金的管理和使用部门，应按国家的有关规定进行会计核算，各项支出要严格把关，堵塞漏洞，降低成本。

        （四）实行水务工程投融资体制改革。

        水务工程建设关系到一个城市的可持续发展问题，我市历届政府对水务工程建设都非常重视，每年都投入了大量的财政资金，但是从水务工程的高投入，水务治理的高要求看，仅靠政府的投入是不够的，需要社会资本的共同参与。有关部门应积极推进水利行业市场化，探索和建立起财政投入和社会融资相结合，多渠道、多形式、多层次的水务工程投融资体制。

        （五）重视水务规划，促进水环境的总体改善。

        河道治理是艰巨和复杂的工程，水务部门应根据我市河流的特点、经济和社会的发展状况对治水、治污、改水、护水等方面进行通盘考虑，制订出科学的、可行的、统一的水务规划。水务规划要有前瞻性，与城市规划相协调。明确我市近期、中期及远期的水务治理目标，提出切实可行的能改善水环境的对策，有条不紊地促进水环境的总体改善。