乡镇领导干部自然资源资产审计实践与思考

【摘要】：党的十八届三中全会首次提出通过建立领导干部自然资源资产经常性审计制度完善生态文明体制建设。十九大又指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，并强调必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。审计机关在开展乡镇领导干部自然资源资产审计实践中，虽取得了一些成绩，但审计过程中反映不少的困惑和问题，需要审计人员进一步去实践与思考。

【关键词】：自然资源资产审计乡镇实践与思考

今年，我局根据上级审计机关的安排部署，开展了乡镇领导干部自然资源资产审计。通过审计实践，基本厘清了乡镇领导干部自然资源资产离任审计的脉络，工作取得了一些成效，也积累了一定的经验，但同时也发现乡镇领导干部自然资源资产审计中还存在着不少困难和挑战，有待审计人员进一步加强实践，努力探索，认真思考。

一、乡镇领导干部自然资源资产审计方案制定与实施

自然资源资产纳入领导干部审计是全新的举措，但领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等不同，自然资源资产类别和重要生态环境保护事项也存在差异，针对不同审计对象和乡镇，应制定与之相适应的审计方案和审计程序。

一是审计目标要明确可行。要以乡镇领导干部任职地区自然资源资产类别和重要生态环境保护事项为基础，以其任职前后所管理的自然资源实物量及生态环境变化为抓手，以履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况为主线，以查处重大违规违纪和损毁资源、破坏生态环境等重大典型问题以及促进完善自然资源资产管理为导向，确定定位准确、导向明确、事项清楚、任务具体的审计目标。摸清实物量指标，掌握其结构、变化、生产、开发和保护情况和主要管控措施，分析关键薄弱环节，剖析问题产生的历史和现实原因，厘清责任，全方位反映管理者的决策施政行为和具体实施效果。

二是审计内容要细化具体。要搞好审前调查，摸清所审乡镇自然资源的总体规模、资源类型、结构变化情况，搞清被审对象在自然资源资产管理和生态环境保护方面所拥有的管理权限和责任义务，了解行业指标考核体系，制定详细的审计事项。要以乡镇领导干部对自然资源开发利用保护及污染防治责任履职情况为审计工作载体，以自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化为审计切入点，充分利用已有的各类考核内容，重点审计乡镇领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护推进中的重大决策、开发保护、项目建设、资金监督等履职情况。

三是审计对象要覆盖全面。审计对象要以乡镇党政主要领导为审计监督主体，将负有自然资源资产管理和生态环境保护相关的管理部门全部纳入审计监督范围，形成横至国土、水利、林业、环保、农牧业等相关职能部门，纵至乡、村、社、农户的全覆盖审计监督格局，全面客观反映和评价乡镇领导干部任职期间的管理绩效。

二、乡镇领导干部自然资源资产审计面临的主要问题

一是乡镇自然资源资产基础资料不全，信息数据失真，审计过程难。目前，作为审计基础的自然资源资产负债表编制工作还处于起步阶段，多数地方土地、森林、水等乡镇自然资源资产基础数据是以县市为单位,未分割到乡镇，加之各部门对同一指标统计口径不一致，质量差异大，各乡镇基数无权威界定，造成乡镇数据碎片化严重，基础数据严重缺失，很大程度上影响了审计质量和进度。

二是专业人才和技术手段短缺，审计发现问题难。乡镇领导干部自然资源资产审计内容多，范围广，审计难度和强度都大大提升，要求审计人员应具备更高的专业能力和技术水平，特别是要掌握生态文明宏观理论、生态规律、环境保护等方面的知识，并能熟练运用。目前，基层审计人员获得问题线索，主要来源于主管部门已执法查处的案件、信访举报、网上舆情、上级督查、座谈走访及对重点项目的实地踏勘等方面，缺乏自主发现问题的能力。虽部分审计机关尝试运用GIS技术，对于这个在土地、林业、水利、规划等部门广泛利用的地理信息管理系统，因专业化程度要求高，基层审计机关无相关专业人才，在短期内还无法自主运用。加上部分地理资料属***资料，由省级主管部门掌握，基层无法取得，严重制约了乡镇领导干部自然资源资产审计工作的深度开展。

三是审计方式标准不确定，客观科学评价难。目前仍未建立一套科学量化的自然资源资产指标和考核体系，在已颁布实施的审计规范和准则中也没有自然资源资产审计的具体实施办法和评价标准。乡镇领导干部前任和后任之间在自然资源资产保护责任上如何划分，没有相对权威、科学的评价标准。由于缺乏可操作性且标准化的分析评价体系，审计人员在做出审计评价时常感无尺可量，等次分类难以把握。

四是自然生态变化因素错综复杂，问题成因定责难。一方面部分问题定性存在较大争议。如农村产业发展、农产品初加工、乡村旅游、政府鼓励农户创办的小微企业等的占用农用地的问题，土地管理部门定性为违规占地，但乡镇政府认为未改变土地用途，实质上仍然是农用地，定性分析需要谨慎斟酌。二方面问题定责上依据不足。对于违规占地、盗伐滥伐林木、乱采滥采砂石等问题，法律法规都无明确规定乡镇政府及其所属单位有执法权和应承担的管理责任，硬性定责争议较大。三方面领导责任划分上难于厘清。自然资源资产持续性、滞后性是其鲜明特点，往往问题出在现任，但原因却在前任，有的环境污染呈现跨区域特性，乡镇领导干部的责任难以区分。

五是受生态环境治理长效性和综合性制约，整改效果认定难。一方面认识存在偏差，乡镇领导干部始终认为环境资源保护和经济发展都重要，即使问题找出来了，责任也落实了，但就是缺乏整改的内在动力和有效手段。二方面大部分问题是长期积累形成的，整改都是一个系统工程，难度较大。如场镇、居民集中点污水治理、农村养殖污染等问题整改，都需要投资大量的资金，整改无力着手。三方面县乡两级综合执法平台建设尚不完善，整改落实效果差。违法案件发生后，往往是罚款了事，无更多的强制手段。四方面由于自然资源资产审计还处于起步阶段，问题整改落实机制尚未建立健全，需要与环保、纪监委等部门密切配合形成监督合力，才能保持查处问题、督促整改的高压态势。

三、乡镇领导干部自然资源资产审计措施及建议

一要强化组织领导，建立联动机制。领导重视是关键、制度建设是保障，领导干部自然资源资产审计虽然是相对独立的新型审计类别，但实质上也可理解为是经济责任审计的拓展和延伸，与经济责任审计是密不可分的，可以在经济责任审计领导小组的统一领导下开展工作，将经济责任和自然资源资产审计项目统筹安排，同步审计。要与负有自然资源资产管理和生态保护职责的部门建立规范的审计工作协调机制，尽快建立自然资源资产数据共享平台，实现资源共享。通过定期召开会议，及时了解各部门新的法律、法规和政策规定以及其他信息，共同研究解决审计工作中遇到的困难和问题，创造良好的审计环境，形成强大的监督合力。

二要提升审计能力水平，建立自然资源资产审计专家库。在加大专业技术人才引进和专业知识培训，提升基层审计人员自然资源资产和环境保护审计工作水平的同时，应当积极寻求行业专家指导。聘请一批在土地、林业、农业、水利、环保等行业具有业务权威的专家型人才，作为特约审计员，并以此建立专家库，实行动态管理，着力解决审计发现问题难、责任定性难等难题，保障审计项目高质量完成。

三要明确审计标准，为开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计提供指导和遵循。及时出台乡镇领导干部自然资源资产审计办法，确定审计对象和范围、审计内容、审计组织实施、审计技术方法及审计评价，明确乡镇领导干部自然资源资产审计的全套流程，明晰乡镇领导干部自然资源资产审计的特点和具体操作方法，为审计人员开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计提供指导和依据。

四要督促资源主管部门核准基数，建立健全乡镇自然资源资产数据库。督促负有自然资源资产管理的职能部门将相关指标测算确认到每个乡镇，使各项数据在基层有根有据，进行动态管理，形成连续完整的数据库，真实准确地编制好县、乡的年度自然资源资产负债表，为提高自然资源资产监督水平提供坚实的数据支撑。

五要加快顶层设计，创新审计管理机制。一方面加快推进自然资源资产负债表编制，建立完善自然资源资产信息共享平台。二方面根据不同地域和资源禀赋特性，设定不同的自然资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，从绝对量（值）和相对量（值）角度设计考核指标，完善考核评价体系。三方面充分利用总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究的大数据智慧审计手段，集中对土地、矿产、森林、水资源管理和开发利用中的违法违规情况进行分析，提高问题查处率和审计效率。

六要加大问题整改和问责力度。乡镇自然资源资产审计揭示问题的整改，要坚持问题整改不到位不放过、责任不落实不放过、群众不满意不放过的原则，实现整改措施准，整改内容实，整改效果优的目标。同时对问题整改不落实和在管理和开发利用中造成较严重后果或较大影响的问题和事件，要依据《四川省生态环境保护问责办法》、《四川省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等法律法规的规定，移送其主管部门对其予以严肃的问责处理，提升乡镇自然资源资产审计的威慑力。