江苏南京雨花经济开发区学习深圳先进经验推动高质量发展的路径思考

江苏南京雨花经济开发区学习深圳先进经验推动高质量发展的路径思考

发布时间：2018-09-27 来源：江苏南京雨花经济开发区 工委书记 黄进

******指出，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”。新近召开的区委全会也对全区高质量发展进行了全面部署。近年来，雨花经济开发区全面贯彻落实党的十九大精神和***新时代中国特色社会主义思想，以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为引领，紧紧围绕“打造现代化创新型生态新城区”的目标任务，加强统筹规划，创新发展方式，大力促进体制机制创新，***发展瓶颈，拓展发展空间，夯实发展基础，园区先后被认定为省级开发区转型升级试点、江苏国家数字出版基地（南京园区）、省级两化融合示范园区、省级知识产权试点园区，工业创新转型试点园区、小企业创业基地。经过十多年的建设发展，园区已初步具备一定规模和形象，但面对新的形势和新的要求，亟需学习改革开放先行区深圳的经验做法，通过创新体制机制、完善政策体系、优化发展环境等具体举措，进一步推动园区高质量发展。

一、 深圳的改革开放经验启示

今年是中国改革开放40周年。40年来，深圳这座因改革开放而生的城市，地区生产总值增长了1万倍，创造了举世瞩目的“深圳速度”和“深圳质量”。近日，美国知名独立经济智库米尔肯研究院发布了2018年度《中国最佳表现城市》报告，深圳在我国2***市排名第一。作为中国改革开放的先驱、开发区建设发展的鼻祖，深圳人以“敢为天下先”的洪伟气魄，将深圳从昔日的边陲渔村，发展成为仅次于上海北京的第三大经济中心城市。而支撑深圳滚滚向前、洪流不息的最宝贵的经验就是不断地改革和创新，作为率先改革、率先开放、率先发展的深圳人，血管里流淌的始终是改革创新的DNA，也正是这种DNA支撑，引领着深圳一步步走向辉煌。******说，改革开放是我们党的历史上一次伟大觉醒，是决定当代中国命运的关键一招。深圳作为引领我国开发区建设发展的先行示范区，我们迫切需要从这个改革开放前沿阵地汲取开发区发展新动能。

深圳改革开放40年敢闯敢试的基本经验启示：

一是敢于突破传统意识形态、思想观念的束缚。事实证明，深圳在思想观念上的解放思想，为在实践中敢闯敢试奠定了理论和实践基础，为全国提供了生动活泼的改革经验。其中，深圳充分利用特区立法权优势，以市场化、法治化和国际化为目标，力推多项改革，构建公平、透明、宽松的营商环境。这些行政效率改革有利于更好地激发市场的活力、有利于各项事务的管理顺畅。目前，深圳市政府是全国最高效的政府之一。此外，深圳还以“请进来”“走出去”方式成功借鉴了香港、新加坡的发展经验，使之成为深圳改革开放过程中的重要参照系。在“请进来”方面，深圳每年举办大量的座谈、交流、咨等活动，邀请香港各界人士指导解决深圳在改革开放中出现的各种问题。在“走出去”方面，深圳从政府各部门到企业派出各类人员到香港、新加坡开展调研、考察活动。通过学习和借鉴香港成熟的市场经济的体制机制，使深圳在改革开放中所制定的各项改革举措视野广、起点高、针对性和操作性强、重大缺陷和失误少。

二是敢于突破旧体制的束缚，探索改革的新路子。深圳努力破除体制机制障碍，在多个领域扮演引领创新者的角色，全面构建开放新格局。其中，在十个区（新区）设立深港澳青年创新创业基地，形成涵盖高新科技、商贸物流、创意文化、生态旅游等不同产业的深港澳青年创新创业基地网络；把创新作为城市发展主导战略，构建“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”全过程创新生态链，依法实施最严格的知识产权保护，打造可持续发展的全球创新之都，创造出每天诞生60多项国际专利的迈入高质量发展新阶段的深圳新速度。从深圳福田CBD来看，20年前，马化腾、张志东、陈一丹等还窝在在华强北赛格科技创业园里开始创业，20年后的今天，深圳在4G及5G技术、超材料、基因测序、石墨烯太赫兹芯片、柔性显示、新能源汽车、无人机等科技创新领域处于世界前列，诞生了腾讯、华为、大疆大疆、优必选、柔宇、光启等世界级的科技明星企业。2018年，腾讯跻身全球最大市值企业前10名，名列第5。而作为深圳科技创新的重镇——南山区目前已有接近3000家的国家级高新技术企业。这些惊人的转变就是因不断地创新、不断地变革和技术的紧跟乃至超越得来的。

三是敢于突破阻碍改革开放和经济社会发展的法律法规及有关政策。深圳改革的实践表明，每一项改革举措和探索，几乎都要不同程度地突破既有的相关政策和法律法规。其中，深圳坚持以制度创新为核心，大胆闯、大胆试、自主改，构建政府、市场、社会协同创新体系,形成了以七大板块为核心的制度创新的“前海模式”。该模式成为以大数据为支撑开展社会信用体系建设的首个成功范例。“前海模式”打开了机遇之门,越来越多的国际人才、跨国资本涌入深圳,为特区经济发展注入了新的强劲动力。目前，前海片区税收以年均增长率170%的速度倍增,实际利用外资年均增长超过200%，固定资产投资年均增长84%。2017年，深圳将“十大行动计划”写进政府工作报告，其中包括：布局十大重大科技基础设施；设立十大基础研究机构；组建十大诺贝尔奖科学家实验室；实施十大重大科技产业专项；搭建十大生产性服务业公共服务平台；打造十大“双创”示范基地；推进十大人才工程。

四是敢“破”敢“立”，敢于创新，破字当头，立在其中。无论是上世纪80年代的价格改革、劳动工资改革，还是90年代的股份制改造、股票证券市场、科技体制创新以及21世纪以来的事业单位改革、社会组织改革等，中央和国家有关部门并没有对这些改革提出具体要求，然而深圳却根据现实需要主动提出改革方案且大胆实验，并在实践中不断完善深化，很多成功经验随后得到了上级部门的认可并在全国推广。其中，包括福田区“新代建制”，福田区新代建制充分利用市场化组织的专业技术和管理力量，成为全国首个全过程全链条、深度市场化、专业化的代建制新模式。它带来的直接效果是，使得众多民生、产业项目加快驶入“快车道”。因为不断地创新，在深圳，有6个90%之说：90%的创新型企业为本地企业，90%的研发人员在企业，90%的研发投入源自企业，90%的专利产生于企业，90%的研发机构建在企业，90%的重大科技项目由龙头企业承担。企业和市场，在科技创新中发挥了主导作用。

五是敢于创造性地贯彻落实国家有关部门对工作改革的部署和要求。深圳在改革开放的实践过程中，对上级部署和要求的改革事项，基本都不会照抄照搬，而会根据深圳实际情况，在不违背国家对改革总的原则的前提下，创造性地贯彻落实，使之更好地发挥实际效果。如，深化商事制度改革。深圳在商事制度改革中，全面实施“30证合一”改革，以最严格的知识产权保护、强化公共信用建设、加大为企业清费治乱减负力度，着力营造国内领先、国际一流的营商环境。自商事制度改革后，深圳商事主体达到近320万户，在全国大中城市位列第一。此外，还有启动的“深圳90”改革，主要以提升建设项目审批效率，深化“放管服”改革，优化营商环境为目的，改革后，深圳建设项目从立项到施工许可办理完成，总审批时间从改革前的247.1天到改革后不超过90天，极大地提高了项目建设效率。对于深圳来说，速度和质量始终是深圳发展的目的和方向，两者缺一不可。

二、当前雨花经济开发区发展中存在的主要问题

1、管理体制较不科学。一是扶持政策较为缺乏。不论是比照市属其他省级开发园区，还是对照软件谷，开发区在招商引资、项目孵化、企业扶持等方面的优惠政策仍显不足，竞争处于不利。二是经济职能较不突出。一方面，开发区作为软件谷西园，始终按照街道的管理模式运作，缺乏应有的规划审批、项目建设、行政执法、企业扶持等权限，与开发园区的定位不相适应。另一方面，在履行招商引资、项目建设、经济发展、开发建设等开发园区职能的同时，园区还承担着大量的民生服务、社会管理、维护稳定等任务，影响和制约了园区市场化运作、公司化管理等有效模式的推行，一定程度上制约了开发区经济发展的步伐。三是企业发展存在瓶颈。企业发展融资难。园区内大多为民营中小企业，实力较弱，信用度不高，导致金融手段完全依靠房产、土地等抵押物，企业存在融资难、融资贵难题。扶持政策落地难。当前，开发区及省市区出台的企业扶持政策多为“高大上”政策，起点较高，在实际执行过程中，因优惠政策门槛太高，企业根本享受不到，优惠政策的针对性、操作性不强，不能达到精准扶持的目的。企业建设推进难。目前企业在建设过程中，遭遇严厉的环保制度和招人难等一系列问题，使部分企业面临严重发展瓶颈。

2、要素资源严重制约。一是发展空间较为受限。园区外部被长江、河西南部地区、两桥地区、板桥新城与梅山钢铁所围合，形成多种功能板块围合、拓展空间受限的空间格局；园区内部一、二期土地资源已基本建设完毕，且以研发用地为主，可供出让用地仅剩余150公顷左右，未来发展空间狭小，即将启动的开发区三期人居森林项目也存在可建设用地占比小、成本覆盖难度高的问题。二是可用财力较为不足。一方面，由于前期投入了大量资金用于基础设施建设和拆迁补偿，且开发区所处区域为典型的流沙地质，基础设施建设成本较高，又因地处城郊结合部，拆迁、代劳和安置成本较高，所以开发成本相对较高；另一方面，园区自身的造血功能不强，园区多数为民营企业，企业经济实力、技术实力、管理能力较为薄弱，税收达不到有效贡献。同时，加之政府财力有限，融资手段单一，资金紧张问题十分突出，进一步制约了开发区的发展。三是专业人才较为匮乏。园区规划工程建设、经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等方面的专业人才十分紧缺，用人机制不活，用人自主性较差，因成长空间不能满足专业人才的职业规划，人才成为开发区加快发展的重要制约因素。

3、建设发展存在短板。一是园区规划较为滞后。由于前期规划设计按照纯工业园的设计，没有从产城融合角度统筹规划配套商业、商办和房地产用地，因此对当前新形势下开发区产城融合的建设发展产生一定影响。二是基础配套较为不足。园区交通路网较不完备，新近开通的地铁因线路和站点布局也不尽合理和便利，交通不便直接影响了项目引进和企业人才留驻。三是土地供应不尽合理。一方面，由于对早期引入企业的供地论证把关不严，最终供地远无大于企业实际需求，导致土地利用率较低，部分企业内土地资源闲置，如宏图三胞仍有约500亩，苏宁集团尚有300余亩的闲置土地。另一方面，部分早期引进项目层次不高，自身发展不好，至今仍有部分企业为零税收，贡献度较差。四是机关上下干劲不足。一方面，人力资源配备较不均衡，部门存在工作分配苦乐不均，干多干少一个样的现象。另一方面，受职数限制，干部的提拔、晋升等激励空间有限，影响了干部干事创业的积极性；此外，缺乏科学有效的管理激励考核体系，没有一套“奖优罚劣，褒勤贬懒”的奖惩考核体系，没有形成“能者留，平者让，庸者走”的机关人员流动制度。由于激励机制长期缺位，干部的工作积极性得不到充分的调动，严重削弱了开发区进一步发展的活力和后劲。

三、开发区推动高质量发展的对策建议

当前是开发区实现产业转型升级和全面深化改革的攻坚期，应积极贯彻落实中央、省、市、区关于推动高质量发展的具体要求，借鉴深圳改革开放40周年的成功经验，大胆创新管理体制，积极探索科学管理、运转高效的管理模式，大力营造干事创业、开放包容的发展氛围，引领经济发展新常态，加速发展动力转换，努力打造“开发区转型发展”升级版，全力推动园区高质量、可持续发展。

1、理顺管理体制，保障高效运转。借鉴深圳管理经验，因地制宜，积极探索管理体制改革。一是积极向上争取，享受政策权限。围绕政策、人才、资金等需要支持的事项，对照各项许可权限，梳理各部门适宜争取的有关事项，会同区级部门积极向上争取，在研究支持开发区全方位发展的政策上勤思考、敢尝试、勇作为。二是简化审批环节，推行审批下放。根据项目招商、落地、建设和发展的实际需求，建议在开发区设立开发区投资促进服务中心、审批代办服务中心，并全面推行并联审批制，建立统一受理、并联审批、限时办结机制，简化缩短审批时间流程。提高公共服务平台审批的进驻率，科学设置审批手续的增减和流程，试点推行网上咨询、预审和审批的电子审批项目。三是下放执法权限，提升行政效率。针对责权利不对等、监管不到位问题，建议下放执法类管理权限，明确开发区行政执法主体资格，有效实现责、权、利统一，切实增强开发区统一管理、开放运行的承载能力。如，近日落户滨江开发区的格力电工项目嫁接原破产企业，因为有一定的职责权限，仅用时一个半月，即完成新品上线生产。效率成为格力董明珠向滨江开发区续投24亿元的重要因素。

2、***要素瓶颈，增强发展后劲。一是加大用地保障。加强规划控制，建立严格的土地用途管制制度，实行土地项目目录管理，对不同产业确定不同的用地控制指标；强化土地集约化使用，设立项目投资密度和用地控制指标，对企业生产开工率不足、经济效益差、税收能力不强的项目，采取改造、重组、并购等方式优化土地资源配置；提高资源利用效益，实施低效土地二次开发，利用投资公司对低效土地及闲置资源重新包装进行再开发；引进不良资产处理投资公司，对园区所有不良资产进行清理，增加资产收益。二是拓宽融资手段。积极争取上级资金扶持，把园区融资纳入区里统筹调度；拓展融资渠道，积极探索发行债券、引进小额贷款公司及融资租赁等新的融资手段推进园区开发建设，大胆尝试BT等方式引进社会资本投资基础设施及标准厂房、专业市场、仓储设施等项目。三是创新人才手段。建立灵活的用人机制和市场化的薪酬制度，形成对各类专业人才的吸引力；争取上级扶持，让更多国家级开发区、事业单位高级技术、管理人才到开发区挂职、任职；加强开发区与其他开发区之间的“大轮岗”，激活岗位活力，提高工作效能。

3、创新运营手段，激活发展活力。一是探索实施“四位一体”管理运作。探索实施“党委、管委会、园投公司 、社会中介组织”四位一体的园区开发建设模式，党委负责全面工作；管委会负责行政职能和社会职能；园投公司拥有管辖范围内土地一级开发权，负责园区土地开发与租售、经营与管理等具体开发建设事项；社会中介组织推进公共服务社会化，营造配套完善的投资服务环境。二是探索专业化企业运营模式。探索引进专业园区运营商、风险投资、私募股权等介入园区运营，从基础设施建设和规划开始介入，密切配合园区政府，深度孵化产业项目；园区经营主体向产业服务者转变，管委会办公和行政服务实行一站式、一条龙服务，探索网上服务、***服务、代理服务、预约服务；建立项目入园办事程序、入园企业手续审批、建设项目工程管理等规章制度。三是探索多元化建设方式。鼓励社会资本与专业机构以BT、BOT、BO、TOT、PPP、独资、合作等多种方式参与园区建设与管理；探索股份制园区，将园区分片交由园商以园招商，以商养园。产业项目由社会投资建设，水、电、气、热、通信等经营性基础设施按现行政策由专业公司投资建设，非经营性基础设施和公共服务设施项目由政府投资建设。

4、***发展难题，助推企业发展。一是加大融资平台建设。大力引进企业投融资服务平台，以参股资金的方式吸引社会资本，共同促进主导产业和战略性新兴产业的发展和自主创新能力的提升；推出一些针对中小型科技企业的融资产品，加快成立园区小额贷款公司、担保公司，为科技型企业的项目运作拓宽渠道。二是调整产业引导扶持政策。根据园区产业发展和企业的实际情况，调整出台一些针对性、操作性较强的具有精准扶持功能的优惠政策。比如，可以出台针对企业先进工艺改进，企业新产品开发创优的产业引导资金扶持。三是建立领导班子挂钩企业制度。搭建班子领导联系企业网络，走访了解企业生产经营情况、贷款需求及意向银行、项目投入计划、发展目标等，及时帮助企业对接和协调解决困难。针对严厉的环保制度，积极引导相关企业超前做好环评工作，对环评无法通过的企业，指导其转型升级，对无能力的企业，指导其实施重组并购。四是做好企业“乘法”服务。通过园企对接会、银企对接会、项目包办责任制、现场办公等形式，积极协调上级职能部门、驻区机构及市、区级相关部门等，想方设法帮助企业攻坚克难，共同为企业***发展难题，助推企业发展。

5、完善考核体系，强化激励机制。建立多方位、全系统的考核激励机制。一是建立考评激励体系。注重考核干部的工作实绩，建立科学的实绩目标考评体系，明确权力、义务和责任于一体的岗位职责，将考核评价指标细化、量化，实行以岗定责、以能定级、以绩定酬，体现能者多劳、多劳多得和优胜劣汰的竞争机制；公开考评结果，做到奖优罚劣，对实绩突出的干部予以奖励，并作为干部提升的主要依据，让想干事的人有舞台，会干事的人有地位。二是运用精神激励手段。通过表扬、嘉奖、记功、授予荣誉称号等多种方法，引导干部争当先进，实现自我价值，增强工作责任感、进取心和荣誉感。三是实施发展机会激励。根据开发区实情，积极向上争取职数，严格执行职务职级并行制度，对符合的干部逐级晋升；建立实践培养机制，有计划地安排干部到项目一线、经济一线等重要岗位、重点工作、重要项目中进行实战历练，实现岗位履职与实战培养良性互动，提升干部在改革发展中的实干能力；为工作表现突出的后备干部提供学习、培训、考察的机会，提升实绩效能；建立完善离任非公务员干部补贴机制，让非编公务员干部离任后经济有保障，激发全员干事创业活力