市水务局市海洋局印发行政规范性文件制定和管理办法2014年07月03日

沪水务（海洋）〔2014〕55号

上海市水务局（上海市海洋局）关于印发《上海市水务局（上海市海洋局）行政规范性文件制定和管理办法》的通知

各有关处室、局属有关单位：

　　为了进一步完善行政规范性文件起草制定程序，加强行政规范性文件起草管理，促进依法行政，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，我局制定了《上海市水务局（上海市海洋局）行政规范性文件制定和管理办法》，经2014年6月5日局长办公会议通过，现予印发，自2014年7月1日起施行，请遵照执行。

　　特此通知。

　　上海市水务局

上海市海洋局

　　2014年6月9日

上海市水务局（上海市海洋局）行政规范性文件制定和管理办法

　　第一条（目的依据）

　　为了进一步完善行政规范性文件起草制定程序，加强行政规范性文件起草管理，促进依法行政，根据《上海市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市水务、海洋行政管理实际情况，制定本办法。

　　第二条（定义）

　　本办法所称的行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指上海市水务局（上海市海洋局）（以下简称市水务（海洋）局）依据法定职权或者法律、法规、规章的授权制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。

　　前款所称规范性文件，包括市水务（海洋）局单独制定或与其他行政机关联合制定并以市水务（海洋）局文号发布施行的规范性文件。

　　第三条（适用范围）

　　市水务（海洋）局规范性文件的起草、制定及备案管理，适用本办法。

　　第四条（制定主体）

　　市水务（海洋）局是本市水务、海洋规范性文件制定机关（以下简称制定机关）。局属单位、局机关处室不得制定规范性文件。

　　第五条（制定原则）

　　规范性文件制定，应当遵循下列基本原则：

　　(一)依照法定职权和程序进行；

　　(二)内容符合法律和相关政策规定，并与相关规范性文件相协调、衔接；

　　(三)保障公民、法人和其他组织合法权益；

　　(四)从实际出发，讲求实效；

　　制定规范性文件，不得简单重复法律和相关政策规定。

　　第六条（项目建议提出）

　　局属单位、局机关处室应当根据依法行政和水务、海洋管理工作实际需要，在每年的第三季度向局法规处书面提出下一年度需要制定的规范性文件建议项目。

　　规范性文件建议项目包括以下情形：

　　（一）法律、法规和规章明确提出由市水务（海洋）局制定规范性文件的；

　　（二）有充分法律依据，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，在水务、海洋行政工作实践中已经形成成熟的经验，迫切需要以规范性文件形式予以明确的。

　　第七条（计划制定）

　　局法规处对规范性文件建议项目进行汇总，编制下一年度规范性文件制定计划草案，并围绕局重点工作，对项目的立法必要性、可行性进行初步论证，综合平衡后，提请局长办公会议审议批准。

　　第八条（计划调整变更）

　　为执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的，或为预防、应对和处置突发事件，迫切需要以规范性文件形式予以明确的，经局领导同意，可临时调整或变更年度立法计划。

　　第九条（起草分工）

　　规范性文件按以下分工组织起草：

　　（一）涉及局机关处室管理职责范围的，由局机关处室负责起草；涉及局属单位管理职责范围的，由局属单位负责起草；

　　（二）拟起草规范性文件涉及两个或者两个以上局机关处室、局属单位职责的，应由两个或者两个以上局机关处室、局属单位联合起草；联合起草时，应当由一个局机关处室或局属单位牵头，其他局机关处室和局属单位予以配合。

　　（三）规范内容涉及面广、综合性强的，可以由局法规处牵头组织起草。

　　局法规处应当对规范性文件的起草工作予以指导、协调。

　　第十条（技术规范）

　　负责起草规范性文件的局属单位、局机关处室应当按照《上海市水务（海洋）局行政规范性文件起草技术规范》规定，认真组织起草规范性文件草案文本。

　　第十一条（调研论证）

　　负责起草规范性文件的局属单位、局机关处室应当对拟解决的问题、拟规定的制度和管理措施进行认真调研和深入论证。对专业性、技术性较强的事项，可组织或者委托有关专家、专业机构就规范性文件的合法性、合理性、可行性等方面进行咨询论证。

　　第十二条（意见征求）

　　负责起草规范性文件的局属单位、局机关处室应当广泛征求意见。征求意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　第十三条（送审材料）

　　局属单位、局机关处室起草工作完成后，应当形成规范性文件草案和起草说明。

　　起草说明需包括以下内容：

　　（一）制定的必要性和可行性；

　　（二）依据的法律、法规、规章和有关文件；

　　（三）拟解决的主要问题和拟规定的主要制度、措施；

　　（四）有关方面的主要意见，采纳情况和未采纳的理由；

　　（五）其他需要说明的问题。

　　第十四条（不得设定的内容）

　　无法律、法规、规章依据的，规范性文件不得设定行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费、非行政许可审批事项。

　　规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

　　第十五条（合法性审查）

　　局属单位、局机关处室起草工作完成后，局法规处应当对立法草案送审材料进行合法性审查。审查主要包括下列内容：

　　（一）是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权；

　　（二）是否与法律、法规、规章、国家和本市政策相抵触；是否与现行相关的规范性文件存在冲突；

　　（三）是否存在违反法律、法规、规章禁止性的规定；

　　（四）是否经过必要听取意见的程序。

　　第十六条（审查处理）

　　规范性文件草案有下列情形之一的，局法规处可以组织起草部门对草案进行修改完善：

　　（一）立法依据不足或者与上位法、国家以及本市政策相抵触、矛盾的；

　　（二）主要内容严重脱离实际或者缺乏可操作性的；

　　（三）在立法技术上存在较大缺陷，需要作全面调整和修改的；

　　（四）对重大分歧意见未进行协调或者经协调对草案内容仍有较大争议且理由较为充分的。

　　局法规处在审查过程中，对存在的重大分歧意见应当进行协调。协调不成的，报请分管本业务局领导审定。

　　第十七条（预审）

　　规范性文件草案基本成熟的，在提请局长办公会议审议前，应当报经分管本业务局领导同意。

　　第十八条（提请审议材料）

　　提请局长办公会审议的规范性文件，应当提交以下材料：

　　（一）规范性文件草案；

　　（二）规范性文件的起草说明；

　　（三）有关背景资料和其他需要提交的材料。

　　第十九条（集体讨论决定）

　　规范性文件草案应当提请局长办公会议集体讨论决定。局长办公会议审议规范性文件草案时，可由起草部门或者局法规处报告规范性文件的草案内容。

　　第二十条（签发和公布）

　　规范性文件经局长办公会议审议通过后，由局长签发。规范性文件自印发之日起3个工作日内，由局办公室在市水务（海洋）局门户网站上公布。

　　第二十一条（施行日期）

　　规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。

　　第二十二条（有效期制度）

　　规范性文件应当规定有效期，有效期自规范性文件实施之日起一般不得超过5年；需要超过5年的，应当在起草说明中载明理由。规范性文件的名称为通告的，有效期一般不超过1年；名称冠以暂行、试行的，有效期不得超过2年。没有明确有效期的规范性文件，其有效期为5年。

　　第二十三条（备案报送）

　　局规范性文件自发布之日起15个工作日内，由局法规处按照有关规定负责报市政府备案。

　　规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：

　　（一）规范性文件备案报告１份；

　　（二）规范性文件正式文本５份（附电子文本１份）；

　　（三）规范性文件的起草说明１份；

　　（四）法律审核意见１份；

　　（五）制定依据1份。

　　第二十四条（定期清理制度）

　　局法规处应当在每年12月底之前，将上一年度制定的规范性文件的目录报送市人民政府。

　　局办公室会同局法规处每两年组织各业务部门对规范性文件进行清理。相关业务部门和单位应当根据实际情况以及法律、法规、规章和政策的调整情况，适时对规范性文件提出修订或者废止建议。

　　第二十五条（参照执行）

　　规范性文件的修订、废止，按照本办法执行。

　　地方性法规、政府规章立法起草工作，参照本办法相关规定执行。

　　第二十六条（施行日期）

　　本规定自2014年7月1日起施行。

　　***：上海市水务局（上海市海洋局）行政规范性文件起草技术规范

　　***：

　　上海市水务局（上海市海洋局）行政规范性文件

　　起草技术规范

　　1总则

　　1.1为确保行政规范性文件起草质量，根据《上海市行政规范性文件制定和备案办法》、《上海市政府规章起草技术规范》和《上海市水务局（上海市海洋局）行政规范性文件制定和管理办法》等有关规定，结合我局行政规范性文件起草工作的实际，制定本规范。

　　1.2本规范所称的行政规范性文件起草技术，是指行政规范性文件各组成部分的安排和语言运用的方法。

　　1.3行政规范性文件起草基本要求：

　　1.3.1行政规范性文件起草，应当符合本规范。

　　1.3.2行政规范性文件起草，应当结构严谨，条理清楚，层次分明，语言准确，文字简练规范，标点符号正确。

　　1.3.3行政规范性文件起草内容安排应当注重解决实际问题，有几条规定几条，避免刻意追求大而全的体例结构，力戒重复上位法的规定。

　　1.4行政规范性文件起草部门应当正确运用本规范，不断提高行政规范性文件起草水平。

　　2名称规范

　　2.1行政规范性文件的名称应当准确、完整、简洁。能够集中体现行政规范性文件的实质内容，反映适用范围和基本体例，除以书名号引用上位法名称的情形外，不使用标点符号。

　　行政规范性文件名称一般由本市行政区域或部门的名称、规范事项和体例形式三要素组成。如果规范事项中已经包含行政区域或部门的名称，可不再重复表述行政区域或部门的名称。

　　2.2行政规范性文件名称的体例可以根据具体情况和实际需要采用规定、办法、实施办法、规则、细则、决定、通知、意见、公告和通告等。

　　2.3行政规范性文件的名称使用决定、通知、意见、公告和通告等的，应当符合《党政行政机关公文处理工作条例》的公文种类要求;

　　2.4使用规定、办法、实施办法、规则、细则名称的应当遵守以下规定：

　　2.4.1规定是对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范;规定一般既有实体内容，又有程序规范。

　　2.4.2办法是对某一项行政工作作具体的规范。办法与规定相比，规范的事项更小、更细致，且侧重于规范程序，具有较强的操作性。

　　2.4.3实施办法是为贯彻实施某具体法律、法规、规章和上级规范性文件，结合本部门实际情况，对上位法中部分需要细化的内容作出的具体规定。

　　2.4.4规则是指某一项工作履行过程中需要遵守的具体规范，以程序性规范为主，也可包含实体性内容。

　　2.4.5细则是为更好地贯彻执行某一法律、法规、规章和上级规范性文件规定，结合实际情况，对上位法全部内容或某一方面内容作全面、系统的细化，或者对上位法某一条规定作出具体细化，或者进行具体的解释和补充。

　　2.5对需要立即制定行政规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，可以使用暂行或者试行。暂行侧重于对时间效力的限制;试行适用范围具有特定性。

　　行政规范性文件使用暂行或者试行的，应当在标题名称中列明。

　　3条文设置

　　3.1行政规范性文件一般采取条文形式表述，以条为基本单位，按照逻辑关系顺序排列，密切相关的内容安排在一条中。

　　3.2行政规范性文件一般不设章。内容构成复杂，篇幅较长，且需划分层次分成若干部分予以规范的，必要时可以设章节。

　　3.3行政规范性文件每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一个条文中。

　　3.4行政规范性文件应当设条文标题，条文标题的表述应当简短清晰，能够切实反映和概括其内容和范围。条文标题应当采用名词性短语，一般不采用动词性短语等其他形式。条文标题应当加小括号，置于条文序数之后。

　　3.5行政规范性文件条文中可以设款、项、目，并按以下规定执行：

　　3.5.1款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思，并不宜再划分为两条时，应当分款。一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中。

　　条文中设置的款，应当根据条文的内容和层次决定，一般为四款以内。

　　3.5.2项的结构通常在列举、分类时使用。没有分款的条，或者包含两层以上意思的款，都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性，各项的内容必须与列项的内容相联系，表达完整的意思。

　　3.5.3目是次于项并且隶属于项的结构单位，以项的存在为其存在的前提。在项的内容层次复杂，不分目确实难以表述清楚时，方能使用。

　　3.5.4行政规范性文件的条的序号用中文数字依次表述;款不加序号;项的序号用中文数字加括号依次表述;目的序号用阿拉伯数字依次表述。

　　3.6行政规范性文件需要设章的，章名应当能够概括本章的全部内容或者范围，各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，冠以第一章、第二章等。

　　4条文规范

　　4.1行政规范性文件的内容一般包括制定目的和依据、调整对象和适用范围、基本概念的解释和界定、指导方针和基本原则、主管部门及有关部门的职责、实体和程序规范、责任规定、施行日期等。

　　4.2行政规范性文件的制定依据一般只列举直接依据的法律、法规、规章以及其他有关文件。一般表述为：为了××(制定目的)，根据××(制定依据)，结合××(管辖范围)实际，制定本××(文件体例形式，下同)。无直接法律、法规、规章以及其他有关文件依据的，表述为：为了××(制定目的)，结合××(管辖范围)实际，制定本××。

　　4.3制定依据的表述应明确表述制定依据的名称，援引的依据应当使用全称。制定依据的表述应当遵守以下规定：

　　4.3.1对上位法全部内容作出具体规定的，依据以书名号援引上位法全称。

　　4.3.2对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后表明的有关规定。

　　4.3.3对上位法的某一条规定进行细化的，可以在依据中写明上位法的条款序号。

　　4.3.4援引的依据较多的，可以只引用主要依据。

　　4.4行政规范性文件的适用范围是指适用的地域和对象。地域，指特定适用的行政区域或者行政管辖范围。对象，包括人(以及法人和其他组织)、物、行为、关系。适用范围的表述应当遵守以下规定：

　　4.4.1行政规范性文件适用范围的组合表述一般为：本××适用于××(地域)从事××(行为)的××(对象)或者凡在××(地域)从事××(行为)的××(对象)，均应当遵守本××。

　　4.4.2行政规范性文件适用范围的单一表述，对特定行政区域通常表述为：本××适用于××(地域名称);对对象通常表述为：本××适用于××(对象名称，具体包括公民、自然人、法人、其他组织、国家机关、社会团体、企业事业组织、单位、个人等);对行为通常表述为：本××适用于××(行为名称，一般直接写明行为的名称)。

　　4.4.3行政规范性文件适用范围有排除部分时，可以用但书的表述形式，在适用范围的后面加除外或者另有规定的，从其规定。

　　4.5行政规范性文件涉及的有关名词需要解释的，应当作出明确具体的解释。

　　对行政规范性文件中有关名词的解释，一般表述为：本××所称××(基本概念或者专用名词、专业术语)，是指××(定义)。定义应当清楚确切，不能使用含混的语词。

　　4.6行政规范性文件的指导方针和基本原则，是指制定实施该文件应当遵循的基本指导思想和有关主体在公共管理实践中应当依据的基本准则。行政规范性文件的指导方针和基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认，表述应当简洁明确，并应当按一定逻辑顺序排列。

　　4.7行政规范性文件中有关行政主管部门的表述应当遵守以下规定：

　　4.7.1行政规范性文件中表述有关行政主管部门的，一般表述为：××部门是本市(区、县)××的行政主管部门或者××部门负责全市(区、县)的××工作。

　　4.7.2行政规范性文件涉及两个或者两个以上行政主管部门共同发文的，可以表述为：××部门、××部门是本市(区、县级市)××工作的行政主管部门，分别在规定的职责范围内(能够表明具体范围时则直接写明)负责本××的组织实施。

　　4.7.3共同发文的行政规范性文件中规定有协同管理部门时，在按上述方式对主管部门进行表述后，对协同管理部门应当另设一款表述为××、××等部门按照各自的职责协同做好××工作。或者××、××等部门，应当在各自的职责范围内做好××工作。

　　4.7.4行政规范性文件中表述局属单位、局内设机构的，一般表述为××单位、××部门受××行政主管部门委托具体承担××工作或××行政主管部门可以委托××单位、××部门具体承担××工作。

　　4.7.5行政规范性文件对管理部门需使用其称谓的，在第一次表述时应当使用全称，并可以在其后以括号注明简称，后文则使用简称。本市行政管理部门的简称，应当按照市政府办公厅印发的《上海市政府机构简称》执行。

　　4.8行政规范性文件，除有特殊需要外，不照抄上位法条文。

　　因上下文衔接需要时，可以采用指引的方式加以规定，也可以转述法律、法规、规章及上级文件的部分内容。

　　4.9行政规范性文件不得设定行政许可、行政强制、行政处罚、行政收费、非行政许可审批事项，相关处理可概括性引用有关法律、法规规定。

　　确需援引法律、法规、规章规定的行政强制、行政处罚等内容的，应当明确指明被援引的法律、法规、规章的名称、条文序号。

　　4.10行政规范性文件不得设定民事责任。

　　4.11法律救济条款可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规的规定表述。

　　5常用表述

　　5.1对权利的设置一般采取可以、有权、有××权利、有以下权利的方式表述。对义务的设置一般采取应当、有义务的方式表述。设置禁止性义务时，一般采取禁止、不得来表述。不得与禁止用于规定对某种行为的禁止，含义相当。禁止用于无主语的祈使句，限制普遍性的行为：不得用于有主句，限制有具体环境、具体主体的行为。一般不用严禁、不能等词语。

　　5.2为表达对前段文字的转折、例外、限制或者补充时，使用但书句式，以但、但是、但××除外、××除外为连接词，用于条文句尾。

　　5.3使用本市名称的，可表述为本市或者市，市及各区（县）需要并列使用时，表述为市、区（县）。

　　5.4表示并列关系、选择关系时，并列关系一般用和连接;多个对象并列的，前面用顿号连接，最后两个对象用和连接;无法全部列举的对象，用以及加限定性描述来代替。

　　表示选择关系可用或者连接。使用或者连接词语或者句子时，应当注意不同对象的层次关系，不得将不同层次的对象并列，必要时可以通过标点符号予以区分。

　　5.5使用指示代词指人或者指物的，可使用其、其他表述，不得使用他、她或者其它。

　　5.6应当区分使用二和两。二在条文中一般只作为序数使用;或者作为款下设项时的序数使用;也可以在表示小数、分数、百分数和多位数时使用。条文中一般不使用两。

　　5.7表述市、区（县）人民政府用市、区(县)人民政府或者区（县）级以上人民政府。在一般意义上表述乡镇、街道用街道办事处、乡镇人民政府。

　　5.8表述普遍主体可用组织和个人、公民、法人和其他组织,不使用人民群众的表述。

　　5.9行政规范性文件中的部门一般包括政府所属的局、委、办;机构一般包括部门内设的组织;单位泛指一切组织;相对人泛指应当接受行政管理的公民、法人、企业事业单位或者其他组织。

　　5.10表述被追究法律责任的主体时，如果需要追究单位领导的责任，表述为直接负责的主管人员;需要追究具体工作人员责任时，表述为其他直接责任人员。

　　5.11表述义务时，应当与必须用于规定某种义务。规定义务时，可使用应当，不用必须;规定某项在任何情况下都要履行的义务，且设定明确的法律责任的，或者法律、法规、规章对该义务的表述用必须的，行政规范性文件可以使用必须。

　　5.12表述权利时，有权与可以用于规定某种权利或者自由。有权一般用于赋予主体某项权利，可以一般在规范具体行为时使用。

　　5.13表述行政规范性文件的适用范围时，市、区(县)一般用行政区域，不使用辖区、地区;乡镇、街道用辖区。

　　5.14表述数量上下限时，如果没有特别说明，以上、以下、以内、届满均包括本数在内;超过、不满、以外不包括本数在内。

　　5.15凡引用法律、法规、规章标题时，统一使用全称并使用书名号，但注明简称的除外。

　　引用本规范性文件时，表述为：本办法（规定、决定）。

　　引用本规范性文件同一条的前一款，表述为：本条前款。

　　5.16表述法律规范依据时，依照通常引出法律规范作依据，可以是具体法律规范的名称，也可以是本规定(办法等)、法律、法规的有关规定等。按照引出的通常不是法律规范，而是某种规则、标准、命令、指示。遵照一般不直接引出依据，通常与执行连用，表述为遵照执行。参照是参考依照的意思，通常是指以某一规定或标准作为参照物，以其作为处理事务的重要依据。参照适用的情形一般不在适用范围内，且执行部门有一定的自由裁量权，可以根据实际情况进行调整。

　　5.17条文中表述列举事项时，应将列举的事项一一表述，所指代的对象或者所概括的情形应准确清晰，条文中列举事项后的等字仅作为语气助词，不能周延未穷尽事项。

　　5.18行政规范性文件应当避免使用意思笼统、不明确的词，能够具体规定的，应当量化、具体化指代含义。有关、及时、按规定等表述应当慎用。

　　5.19数词和量词的使用应当符合法定标准和国际计量单位要求，标准、叙述方式前后应当统一。书写年份应当用四位数字，不得简写为两位数字。含有日月简称表示事件、节日和其他意义的词用汉字数字表述。人数、年龄、时限、期间、序数、量数、比例数、百分数、倍数以及行政处罚罚款数额使用阿拉伯数字。

　　5.20标点符号的使用应当符合《中华人民共和国标点符号用法》(GB/T15834-2011)的规定。

　　多个对象并列的，一般用顿号连接;所列举对象内部有顿号的，可以用逗号连接或者用文字来表述。在使用上述符号进行连接时，应当注意所列举对象的层次，不得将不同层次的对象作为同一层次来连接。

　　分项表述的，除最后一项末尾用句号外，其他项的末尾用分号;分项中间使用了分号或者句号的，所有项尾统一使用句号。

　　除题注、需要注明简称、补充表述以及项的序号外，一般不使用括号。

　　除引用方针、原则等文字用引号外，不使用引号。

　　不得使用问号、感叹号等标点符号。

　　5.21行政规范性文件应当明确规定开始施行的具体日期和有效期。表述为：本××自××××年××月××日起施行，有效期至××××年××月××日止(或有效期×年)。根据需要，也可以表述为：本××自发布之日起实施，有效期至××××年××月××日止(或有效期×年)。

　　5.22新制定或修订行政规范性文件的同时废止现行行政规范性文件的，废止表述应当紧接在行政规范性文件施行日期的表述之后，表述为：××××年××月××日××发布的《××》(被废止行政规范性文件名称及发文文号)同时废止。

　　6附则

　　6.1本规范自2014年7月1日起施行。