上海市审计局关于本市2011年1月至2013年6月机构养老绩效情况的审计调查结果公告2014年12月17日

2014年第17号（总第127号）

　　根据《中华人民共和国审计法》规定，2013年5月至8月，市审计局对本市2011年1月至2013年6月机构养老绩效情况进行了专项审计调查。共调查市本级及黄浦等9个区县所属的养老机构共计361家(其中：公办养老机构171家，民办养老机构190家)，占本市养老机构总量的57.21%。其中99家区属养老机构由静安、长宁、普陀和奉贤4个区审计局同步实施。

　　一、基本情况和审计评价

　　2011年1月至2013年6月，中央财政和市财政安排本市养老机构补贴资金分别为0.68亿元和4.29亿元。各区县政府根据相关政策要求，结合地区实际，对辖区内养老机构给予一定的财力支持。本次审计调查的361家养老机构，各级财政共安排补贴资金10.27亿元，实际拨付10.05亿元。其中市级财政预算3.62亿元，实际拨付3.38亿元；区县财政预算5.46亿元，实际拨付5.52亿元。

　　审计调查结果表明，近年来，本市重视养老服务业发展，明确机构养老建设目标，制定养老机构规范建设和日常运营的扶持政策。各级财政对机构养老服务的资助力度不断加大，机构养老服务的供应规模逐步上升，本市已初步形成以家庭自我照顾、社区居家养老服务、机构养老服务为一体的9073养老服务格局。但也发现本市机构养老在政策制定和执行、财政补贴资金拨付使用、养老机构建设管理及日常运营等方面还存在一些问题。

　　二、审计调查发现的主要问题

　　(一)收费政策不完善，税收及公用事业费优惠政策未执行到位。

　　一是本市对民办且接受政府补助的非营利性养老机构收费，未按《上海市养老机构管理办法》和《上海市人民政府关于推进本市十二五期间养老机构建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)的规定，制定并发布政府指导价，造成该类养老机构基本自主定价。如黄浦区8家民办养老机构，床位费每月1000至3400元不等，缺乏价格管理约束。

　　二是公办事业单位性质养老机构收费所依据的政府定价与当前经济社会发展水平不相适应。审计调查发现，本市公办事业单位性质养老机构收费仍执行1999年的政府定价，至今未调整。本次抽查的14家区县公办事业单位性质的养老机构中，有7家养老机构存在超标准收取床位费和护理费的情况。

　　三是190家养老机构未享受减免所得税的政策优惠，占审计调查养老机构总量的52.63%，其中，审计调查年度内36家有盈利的养老机构，共缴纳企业所得税46.43万元；77家养老机构未享受按居民价格标准收取水、电等公用事业性费用的优惠，占审计调查养老机构总量的21.33%。

　　(二)场所建设管理不到位，补贴资金申请拨付未按规定程序办理。

　　一是由于部分养老机构设立较早，房屋和设施设备陈旧等原因，本次审计调查的361家养老机构中，有124家成立于2000年之前的养老机构未按规定的要求，实施居住场所改扩建，单床建筑面积不到25平方米；有22家养老机构未按规定进行消防改造和验收，存在安全隐患。

　　二是部分区县主管部门用房屋产权证或租赁合同中的养老机构建筑面积除以单床建筑面积的方法来计算核定床位数，或者将养老机构申请设置的床位数直接作为核定床位数等，审计调查实地抽审65家养老机构，发现有10家养老机构的实际床位数少于核定床位数。

　　三是部分区县主管部门未对新增养老床位项目进行验收，就向市级主管部门申请新增养老床位建设补贴资金，市级主管部门则根据资金申报就下拨建设补贴资金，审计调查发现，有13家养老机构部分新增床位未完成建设，涉及拨付的建设补贴资金1225.50万元。此外，崇明县和奉贤区财政共计343万元床位建设补贴资金未按规定配套到位，4个区民政局未按规定对辖区内184家养老机构组织第三方综合评估。

　　(三)部分中心城区养老床位设置低于规定比例，部分床位资源未得到充分利用。

　　一是截至2012年末，本市中心城区养老床位总量与区域老年人口的总体比例平均为1.96%，低于《若干意见》确定的总量上，中心城区养老床位数应不低于区域老年人口的2.5%的要求。其中，除长宁区外，其他7个中心城区均未达到上述要求。

　　二是由于部分区未按时完成新增养老床位指标、少数养老机构处于注销或歇业状态等原因，部分中心城区养老床位总量呈负增长。如黄浦、徐汇等3个区2012年末的实有床位数比2010年末减少536张。

　　三是有22家养老机构在***88位老年人已登记等候入住的情况下，2家公办养老机构因缺乏专业护理人员等原因，分别有166张和24张养老床位处于闲置状态；16家公办养老机构和4家民办养老机构存在包房现象。

　　(四)公办养老机构保障功能未充分发挥，民办养老支持力度仍显不足。

　　审计调查发现，171家公办养老机构收住失智、失能等特殊护理(专护和一级护理)老年人的平均比例为61.17%，略低于190家民办机构的61.52%，公办养老机构保障功能未充分发挥。190家民办养老机构中，73%养老机构的养老房屋属性是租赁房，租金按市场价格支付，房屋成本支出较高，部分民办养老机构通过降低护理人员与入住老人配比率、提高收费标准等方法维持日常运作，民办机构护理人员的持证率也不及公办机构，民办养老机构的服务质量与公办养老机构存在差距，老年人更愿意选择入住公办养老机构，民办养老机构的发展缺乏有力的支持和保障。

　　三、审计调查建议

　　(一)建议市民政局商相关部门进一步完善机构养老服务收费制度，加强同税务、电力、电信等单位的沟通协调，促进机构养老的各项优惠政策落到实处，推进本市机构养老服务业的健康发展。

　　(二)建议市民政局进一步修订、完善市级新增养老床位建设补贴资金申请拨付的相关办法，规范资金管理使用；督促区县民政局加强对养老机构项目验收、养老床位核定、养老机构改造和综合评估等方面的管理。

　　(三)建议市民政局和区县政府统筹规划养老服务设施建设用地，合理配置和使用养老床位资源，促进机构养老公共服务的均等化，满足社会对机构养老的现实需求。

　　(四)建议市、区县民政局采取有效措施，督促公办养老机构优先满足失能、失智等困难老人的机构养老需求，充分发挥托底保障功能；商财政部门逐步增加养老服务业的财力投入总量，加大对民办养老机构的支持力度，不断壮大社会力量参与养老服务业。

　　四、审计调查发现问题的整改情况

　　市民政局高度重视审计发现的问题，成立由局长担任组长的审计整改领导小组，召集各区县民政局召开审计整改专题会议，研究制定审计整改工作方案，积极落实整改措施。

　　(一)对收费政策不完善，税收及公用事业费优惠政策未执行到位的问题，市民政局会同市发展改革委(物价局)制定了《上海市养老机构服务收费管理暂行办法》(沪价费〔2014〕13号),自2014年6月1日起施行。办法对养老机构服务收费实行分类管理，要求纳入基本养老服务范畴的养老机构收费实行政府定价或政府指导价；其他养老机构服务收费实行市场调节价；明确养老机构的水、电、煤、气等公用事业价格享受优惠。同时，市民政局督促区县民政局指导养老机构向主管税务机关提出免税资格申请，落实税收优惠政策。

　　(二)对场所建设管理不到位，补贴资金申请拨付未按规定程序办理的问题，市民政局于2013年12月下发了《上海市民政局关于开展存量养老机构设施改造的通知》(沪民福发〔2013〕34号)，对存量机构改造进行资助，推动全市设施陈旧、薄弱的存量养老机构积极实施改扩建和消防改造。市民政局督促指导有关区县，实地按实际建成使用的床位数核定新增养老床位数。同时，市民政局出台了《上海市民政局市级新增养老床位建设补贴资金抽查办法》，严格市级新增养老床位建设补贴资金审批和拨付，加强对新增养老床位建设补贴资金使用的监督检查，并要求各区县民政局上报滞留的补贴资金，做好计划调整，按时完成新增养老床位实事项目。此外，市民政局正在研究制定《上海市养老机构运营评估办法》，拟在全市推进统一的运营评估机制。

　　(三)对部分中心城区养老床位设置低于规定比例，部分床位资源未得到充分利用的问题，市民政局将编制全市养老服务设施建设规划，合理布局养老和其他配套服务设施；会同市财政局出台了《关于十二五期间上海市养老机构统筹建设资金管理与使用(试行)的通知》(沪民计发〔2014〕42号)，明确中心城区、郊区(县)养老机构床位数建设的约束性指标，并对未能完成养老床位指标的区县采取强制缴纳统筹建设资金的措施。同时，市民政局将公开各区县床位利用率，通过倒逼机制，逐步杜绝包房和床位闲置现象，促进养老床位资源的合理利用。

　　(四)对公办养老机构保障功能未充分发挥，民办养老支持力度仍显不足的问题，市民政局以优先满足高龄、失能老年人照护需求为导向，正在制定全市统一的公办养老机构入住条件和评估标准，发挥公办养老机构的托底保障功能。同时，市民政局会同有关部门，研究对新建民办养老机构的扶持政策，对纳入基本公共服务的形成产权的非营利性民办养老机构，给予同公办养老机构一视同仁的补助政策试点，并通过政府购买服务方式，引导保基本对象入住符合条件的民办养老机构，提高民办养老机构的床位利用率，促进民办养老机构健康发展。

上海市审计局

2014年12月17日