市卫生局下发关于本市区域医疗联合体试点工作指导意见

关于下发《关于本市区域医疗联合体试点工作指导意见》的通知

各区县卫生局、发展改革委、物价局、人力资源社会保障局、医疗保险办公室、财政局，申康医院发展中心、各有关大学、中福会、各市级医院：

　　市卫生局、市发展改革委、市物价局、市人力资源社会保障局、市医疗保险办公室、市财政局制定的《关于本市区域医疗联合体试点工作的指导意见》，已经市医改领导小组同意，现下发给你们，请结合实际认真贯彻实施。

　　上海市卫生局 

上海市发展和改革委员会（市物价局）

　　上海市人力资源社会保障局

 上海市医疗保险办公室

　　上海市财政局

　　二○一○年十月十三日

关于本市区域医疗联合体试点工作的指导意见

　　区域医疗联合体是由三、二级综合医院和社区卫生服务中心组成的跨行政隶属关系、跨资产所属关系的医疗机构联合体。建立医疗联合体是本市贯彻国家医改精神、深化公立医院改革的一项重要举措，是推进医疗资源纵向整合、完善城市医疗服务体系的一项重要手段，也是一项涉及到体制机制调整、具有较高艰巨性和复杂性的综合改革。

　　为了积极稳妥地推进医疗联合体改革，根据市政府的统一部署，2010年拟在本市选择1－2个区县启动开展改革试点，在探索积累试点经验的基础上再逐步向全市推广。为指导试点工作的实施，特提出以下指导意见。

　　一、指导思想和基本原则

　　（一）指导思想

　　根据国家关于深化医药卫生体制改革的总体要求，紧密结合本市实际，通过医疗机构管理模式、医疗保险支付模式和市民就医模式的综合改革，探索构建以区域医疗联合体为基础的新型城市医疗服务体系，切实提高医疗资源的总体配置效率和利用效率，有效控制医疗费用，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉、连续的基本医疗服务。

　　坚持中西医并重方针，在公立医院改革试点中充分发挥中医药特色和优势，探索建立中医医疗联合体，满足人民群众对中医药服务的需求。

　　（二）基本原则

　　1、“强化职责，落实功能”的原则。强化各级政府对联合体各级医疗机构的投入和管理职责，切实维护公立医疗机构的公益性质。坚持分级诊疗，推动联合体内各级医疗机构切实落实功能定位，以病人为中心加强分工协作。

　　2、“责权对等、统筹协调”的原则。注重责权一致，充分发挥市、区两级政府在医疗联合体组建中的积极性。加强各相关政府职能部门的政策协同和管理协同，统筹兼顾各级医疗机构和医务人员的实际利益，充分发挥各方支持和参与改革试点的积极性。

　　3、“因地制宜，多元探索”的原则。鼓励各区县在国家及本市医改方案的指导下，根据自身地域位置、经济社会发展和医疗资源配置现状，兼顾历史上已形成的合作关系基础，开展不同模式的改革探索。

　　4、“循序渐进、积极稳妥”的原则。主要以管理为纽带，以章程为规范，以技术、人员、流程、信息方面的业务整合为切入点，先易后难，由浅入深，平稳启动，逐步向更加紧密的运作模式推进。

　　二、试点目标

　　通过对不同等级的公立医疗机构实施资源纵向整合，推动建立分工合理、密切协作的医疗联合体，在试点探索的基础上，形成本市构建区域医疗联合体的总体思路和主要政策措施，为公立医院改革探索积累经验。具体目标是：

　　（一）强化公立医疗机构的公益性质。通过组建区域医疗联合体，在联合体内率先探索补偿机制、治理机制和运行机制等改革，强化“以病人为中心”的服务理念，促进健康区域建设。率先推行健康管理、预约服务和临床路径管理等服务手段的创新，促进公立医疗机构强化公益性质。

　　（二）改善医疗服务体系的宏观效率。通过组建区域医疗联合体，在各级医疗机构之间建立统筹协调和分工合作机制，逐步实现社区首诊、分级诊疗、双向转诊，共享医疗资源，突出预防为主，有效控制费用，减少浪费，提高医疗服务体系的整体运作效率，为群众提供分级、连续、节约、高效的医疗服务。

　　（三）提高基层医疗机构的技术水平。通过组建区域医疗联合体，加强上级医疗机构对下级医疗机构的技术指导和人员培训，着力提高下级医疗机构特别是社区卫生服务中心的诊疗水平，促进就医下沉，为实现“基层、基本、基础”的医改导向提供技术和机制保障。

　　三、试点内容

　　（一）联合体的组建

　　1、由一所试点三级医院，联合试点区县（域）的若干所医院、社区卫生服务中心，组成以联合体章程为共同规范的紧密型非独立法人组织。试点区县（试点单位）可因地制宜，探索组建适合本区域（本单位）实际情况的不同模式的医疗联合体。

　　2、联合体主要负责贯彻政府办医宗旨，推进所属医疗机构的资源整合，加强所属医疗机构的内部管理。所属医疗机构为联合体的成员单位，接受联合体的领导，遵照其功能定位开展相关的医疗卫生服务。

　　3、联合体的上级主管单位是试点区县政府、试点三级医院的办医主体和有关大学，联合体的行为对共管的上级单位负责。

　　（二）联合体的治理架构

　　1、联合体所属医疗机构均为独立法人单位，以章程为共同规范，以管理为联结纽带。

　　2、成立联合体理事会，作为联合体的最高决策机构，主要负责联合体所属医疗机构的总体发展规划、资源统筹调配，重要人事任免、医保额度分配等重大事项的决策。

　　3、理事会设理事若干名，成员由试点区县政府代表、试点三级医院的办医主体代表和上级主管部门代表等组成。另设独立理事若干名，广泛吸收社会各界人士参与。理事会设理事长1名（原则上由区主要领导担任），副理事长1名，由全体理事推选，报联合体共管上级单位联合审批同意。理事长、副理事长和理事按干部管理权限和程序确认或者更替。

　　4、联合体实行理事会领导下的总监负责制，总监为理事会成员（原则上由三级医院主要领导担任），由理事会聘任，经相应组织程序任命，负责联合体的日常运营管理。联合体设副总监若干名，由总监提出拟任人选，由理事会聘任，经相应组织程序任命，负责协助总监工作。

　　5、鼓励试点区县（试点单位）结合所组建联合体的具体模式，探索适合联合体实际管理需要的治理架构。

　　（三）联合体的内部运行机制

　　联合体探索构建统一、节约、高效的内部运行机制，实行“两统一”、“两创新”。

　　1、统一运行管理

　　联合体内各医疗机构的院长（市管干部除外）任命，由医疗机构主管单位和联合体总监共同提名，经联合体理事会审议同意后，报该医疗机构所属党组织，按原干部管理程序考察后进行任命。

　　联合体内各医疗机构人员实行柔性流动，上级医院的医务人员到下级医院进行技术指导、开展诊疗服务或者兼任学科带头人，基层医疗机构的医务人员进入上级医院进行进修和培训。

　　联合体内实行财务统一管理，所属各医疗机构财务独立核算，联合体按照现行医院财务、会计制度规定建立内部结算规则。联合体率先探索推行成本核算和绩效工资制度。

　　联合体探索组建统一的后勤服务平台和医疗设备、药品、耗材等医用物资的统一采购平台。

　　联合体内各医疗机构的存量资产和增量资产，接受相应的市、区国有资产管理部门的监管。

　　2、统一资源调配

　　联合体统筹规划、统一设计信息系统，以信息化为基础，探索开展检验检查结果共享互认、预约诊疗、双向转诊、会诊、疑难病例讨论、转检、继续教育等院际协作服务，推动资源共享，优化服务流程。

　　联合体利用各医疗机构的实验设施，探索搭建功能性医学实验技术平台。联合体内整合资源，探索建立统一的检验检查中心和影像诊断中心。

　　联合体统筹规划各医疗机构的功能定位和学科布局。强化联合体内学科间的优势互补与合作，联袂开展科研和教学。

　　联合体的床位资源按照区域卫生规划实行统筹设置和统一调配，鼓励联合体内部分医疗机构的医疗床位转化成康复床位、老年护理床位，作为急性期诊疗的后疗通道以及应对老龄化社会的护理需求。

　　3、创新服务模式

　　联合体内各医疗机构明确分工，密切合作，形成横向到边、纵向到底的服务网络，推进服务模式的转变与创新。联合体应注重健康管理，加强居民的健康监测和慢病预防；应注重全专结合，联合体内三、二级医院的专科医生和社区卫生服务中心的全科医生，联合对相关疾病进行诊疗；应注重全程连续，为患者提供双向转诊服务，建立涵盖治疗、康复和护理功能的连续、全程的服务链。

　　4、创新服务手段

　　联合体内率先开展预约诊疗、检验检查结果互认、临床路径管理、电子病历、医师多地点执业等服务手段创新。在三级医院开展预约诊疗服务的基础上，率先搭建统一的预约服务平台，实行联合体统一预约服务。在统一质控标准、确保医疗安全的前提下，在联合体内率先扩大检验检查结果的互认范围，减少重复检验检查。在联合体内率先推进临床路径管理，逐步实现病种的规范化治疗。在联合体内率先推进以居民健康档案为核心的信息化建设，加强对居民健康的监测和管理。在联合体内率先推行医师多地点执业试点，促进优质医疗资源共享。

　　（四）联合体的居民就医模式

　　在试点阶段，居民与联合体就医实行“软签约”，即试点单位推出就医优惠措施，吸引居民与联合体进行签约就医。通过试点探索，逐步过渡到锁定人群签约就医。

　　1、实行签约就医

　　市民可选择户籍所在地或居住地的医疗联合体进行签约。今后面上铺开后，每个年度可允许市民自由选择不同的医疗联合体签约。卫生、医保部门定期公布医疗联合体的服务、质量、费用等方面的信息，引导联合体间通过竞争来吸引病人、改善服务、降低成本。

　　2、签约就医的优惠

　　市民在签约的联合体就医，可以享受若干就医优惠，如每年享受一次免费的专家健康咨询；在社区卫生服务中心预约到上级医院的专家门诊；享受优先便捷的转诊通道；享受优惠的就医费用等。具体措施由各试点单位探索推出。

　　3、签约就医的转诊

　　市民原则上应在签约的联合体内就医。特殊专科的疾病，联合体所属医疗机构确实无法解决的，可由联合体的三级医院出具转诊单进行转诊。

　　（五）联合体的医保支付管理

　　1、医保支付办法

　　探索试行联合体医保总额预付试点，联合体预付总额按照公平透明、协商协调原则确定或调整。医保管理经办部门根据联合体提出的内部分配意见，将医保费用直接拨付至所属医疗机构。按照《关于进一步加强本市医保总额预付费用管理的通知》规定，年终经考核后，结余部分可由联合体留存使用，超支部分按本市统一比例分担。

　　2、加强监督考核

　　医保部门、卫生部门联合加强对联合体所属医疗机构医疗行为的监督检查，重点防止服务提供不足，如推诿病人、大病小治、诱导自费等，同时加强对签约居民享受联合体医疗服务质量、费用和满意度等方面的评估。医保部门应逐步实行基本医疗保险定点医疗机构分级管理制度，建立对联合体所属定点医疗机构医疗服务的监督评价体系，形成有效的激励约束机制，促进医疗服务质量提高，控制医疗费用不合理增长，保证参保人员得到合理的医疗服务。

　　（六）联合体的相关配套政策

　　1、财政政策

　　联合体内各医疗机构的财政补助经费，继续按照原渠道拨付。为鼓励改革试点，财政部门应按照国家和本市医改规定，加大对试点单位的财政投入力度。

　　2、价格政策

　　市价格、卫生、医保等部门要进一步拉开不同级别医疗机构门诊、手术费等方面的价格差距，引导促进市民梯度就医，逐步提高中医、手术等体现技术劳务价值的项目价格。

　　3、执业政策

　　联合体内医疗机构的医师可根据统一安排选择本联合体内具有相应诊疗科目的医院或社区卫生服务中心作为多地执业点，并向原批准其执业注册的卫生行政部门备案。

　　（七）市、区两级卫生行政部门的行业管理职责

　　市、区县卫生行政部门按照分级管理权限，依法履行行业管理职能。市卫生行政部门负责制定和完善有关政策和标准，对联合体加强全行业管理。区县卫生行政部门依照属地化管理权限，承担相应的法定职能，并对联合体拥有以下管理权限：

　　1、对所属医疗机构部署政府指令性任务（包括干部保健任务）并对落实情况进行监督考核；

　　2、对所属医疗机构部署公共卫生任务并对落实情况进行监督考核；

　　3、评价联合体对区域内居民医疗服务的提供情况；

　　4、法律法规及上级部门赋予的其它管理权限。

　　四、试点的组织实施

　　（一）组织领导

　　医疗联合体试点工作涉及面广，工作任务重，实施难度大，必须切实加强对此项工作的组织领导。试点工作由市医药卫生体制改革领导小组统一领导，下设两个层面的工作架构来具体推动：

　　成立由市卫生局、市发改委、市物价局、市人保局、市医疗保险办公室、市财政局等共同组成的试点工作领导小组，负责制定试点工作的指导方案、配套政策，以及对试点工作进行指导、考核和评估。

　　成立由区县政府、三级医院办医主体和相关大学组成的试点工作推进小组，负责根据试点指导方案的要求，细化制定试点工作的具体实施方案，建立完善联合体的组织管理架构和运行制度，具体推进落实各项工作。

　　（二）实施步骤

　　第一阶段：试点启动筹备阶段

　　2009年，完成试点指导意见的拟定，试点单位完成试点实施方案的拟定。

　　第二阶段：试点推进实施阶段

　　2010年-2011年，下发试点指导意见，全面启动实施试点。试点工作领导小组各部门各负其责，密切配合，加强对试点工作的指导，及时完善有关政策措施，推动试点平稳顺利实施。试点工作推进小组负责具体落实各项试点措施，完成各项试点任务。

　　第三阶段：试点评估总结阶段

　　2012年，对试点工作的过程与成效进行系统总结评估。

　　（三）舆论宣传

　　组织开展好对联合体试点工作目的意义和政策措施的宣传工作，充分调动广大医务人员参与试点改革的积极性和主动性，努力赢得广大市民和社会各界对联合体试点工作的理解与支持，为此项改革的平稳实施营造良好舆论氛围。