促进和保障浦东综改决定实施情况报告提交市人大审议

　　作为全国第一个国家综合配套改革试验区，浦东综改今年进入第10个年头，成效尽显。

　　近期，国家发改委对11个国家综改试验区进行中期评估，总结出的30余条成功经验，其中10余条来自浦东，这是对浦东综改成效的充分肯定。用新区干部的话来说，浦东综改试点已经成席，有冷盘、有热炒、有点心、还有主食。

　　追溯浦东综改这些年的历程，不能不提7年前的一个法律性问题的决定。2007年4月，国家批准浦东新区开展综合配套改革试点后，上海市人大审议出台了《关于促进和保障浦东综合配套改革试点工作的决定》，在全国率先为改革试验区提供法制保障。

　　这是运用法制思维和法制方式推动改革创新的一个极好范例。今年5月起，市人大常委会首次对《决定》执行情况展开执法检查。执法检查组对浦东综改的成效表示肯定，这些成果的取得，为全国的改革发展积累了有益的经验，为上海的改革发展起到了引领和示范作用，更为自贸试验区成功落户上海打下了坚实的基础。今天，这份关于《决定》贯彻实施情况的报告提交市人大常委会第十五次会议审议。

　　立法者说：敢闯敢试，源于法制大伞支撑

　　执法检查中，一家名为春宇供应链的公司让代表们印象深刻。落户浦东之初，工商部门的企业类型中尚不含有供应链企业一项，春宇的注册登记成了难题。为此，浦东新区有关部门找到北京国家工商总局，几经协调后，供应链企业进入工商部门的经营范围。如今，春宇集团业务覆盖信息技术、物流、金融、电子商务、大宗交易和整合供应链服务等领域，客户遍及70多个国家和地区。

　　各种新型企业和商业模式的诞生，与浦东大力推进政府瘦身、放活市场密切相关。这些年来，浦东先后从精简审批事项、完善市场准入体制、改革建设项目审批制度等方面入手，将社会类行政审批事项从最初的724项减少至242项，平均审批时限减少60%。

　　浦东敢闯敢试的勇气，很大程度上源于《决定》这把大伞的支撑。在市人大常委会法工委副主任施凯看来，浦东既是改革的推进者，也是被改革的对象，要让浦东拿出先行先试的勇气，必须要在法制上有所保障。参与《决定》制定的市人大常委会法工委主任丁伟回忆，浦东综改试点获批后，浦东提出，市人大作为地方国家权力机关，能否做出决定，授权浦东新区在与国家法律基本原则不抵触的情况下，就综改制定相关文件。

　　2007年4月，市人大常委会出台《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。这是地方立法机关做出的第一个授权性立法。丁伟说，这个决定属于地方立法范畴，与其他地方立法具有同等的法律效力，这在之前的地方立法史上从未有过。

　　当时审议中也有人质疑，人大授权给市、区政府和区人大是否合适。丁伟说，为了解决这个问题，这部法设置了两顶帽子和一把锁。其中，两顶帽子是坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提；一把锁是报人大常委会备案。这意味着，只要遵循国家法制统一原则，与本市地方性法规基本原则相符，浦东就可以大胆试、大胆闯、先行先试。

　　上海从2007年就开始运用法治思维推动改革、以立法引领改革，这充分体现了市人大所作《决定》的前瞻性。代表们认为，浦东综改注重处理好改革创新与依法行政的关系，一方面主动争取国家部委的支持，另一方面充分用好《决定》授权，出台了29件规范性文件，通过制度创新推进改革深化，初步摆脱了政策优惠的路径依赖。

　　亲历者说：有法可依，激发先行先试勇气

　　整个办证的过程比想象中快很多，差不多一个星期左右。一口气从浦东市场监管局、商务委、税务局手中接过外资批准文件、营业执照、组织机构代码证、税务登记证，环付通市场营销咨询（上海）有限公司中国区业务发展副总裁陈国山如是感慨。今年3月，外资准入在浦东实现了五证联办，外商投资企业一口受理覆盖范围从原来的设立延伸到企业变更，外资企业办理相关业务的流程大幅缩短。

　　快速审批等便利给企业带来的福音，正是浦东综改这些年所致力的目标聚焦政府职能转变，用政府权力的减法换取市场活力、社会活力。在见证浦东综改的亲历者看来，有了法制保障，激发先行先试的试错勇气，依靠制度建设而营造鼓励创新、宽容失败的改革氛围，才能真正让人甩开膀子。

　　《决定》颁布实施后，市政府和浦东新区分别围绕扩大浦东新区的改革发展自主权、推动浦东加快转变经济发展方式和转变政府职能、推动自贸试验区建设以及增强浦东改革的统筹性和协调性等方面，开展规范性文件的制定工作。至今，根据《决定》授权制定相关规范性文件共计29件，其中市政府制定了18件，浦东新区人大常委会制定了1件，浦东新区政府制定了10件。其中15件已报送市人大常委会备案。这些规范性文件为全市改革积累了丰富的经验，比如整合和简化建设项目审批程序的做法，在2010年市政府颁布的《上海市建设工程行政审批程序改革方案》中得以明确；商业保险试点也从浦东的《试行办法》上升为上海市的《暂行管理办法》等。

　　谈起浦东综改，市委常委、区委书记沈晓明曾有个比方，很多改革事项都是好看的盆景，如何把这些盆景变成苗圃，还需进一步努力。他曾在区委全会上谈到四个只要，只要大家做的事情符合改革的大方向、转型的总方针，只要在改革过程中坚持了法治思维、法治方式，只要改革经过了集体讨论和集体决策，只要工作的出发点是一心为公、不谋私利，那么即使出了问题，我们也会给予宽容。

　　一言以蔽之，这四个只要，把敢闯敢试的改革行为与有法不依、违法违纪、谋取私利的行为明确区分开来，让真正的改革者不受委屈、不背包袱。

　　评估者说：浦东综改，自贸区注入新内涵

　　此次执法检查创新性地引入上海社科院等第三方评估机构参与评估。《评估报告》认为，浦东综改更加注重制度建设和法制保障，坚持通过制度和法规形式巩固和深化已有改革成果，同时对于一些涉及面广、难度较大的改革事项，探索出了一条制度统领、法制保障的改革路径。自贸区实施的创新改革，则为综改注入了新内涵。

　　参与评估的上海社科院副院长叶青说，一方面，依法改革是基本原则，一切改革工作都要在法律的框架下开展和推进；另一方面，改革创新就意味着有所突破，如何理解和处理先行先试与依法行政之间的关系，成为浦东综改致力于解决的一大课题。在他看来，浦东要继续借力于制度创新，就应当在优化制度设计和完善法制环境上多下功夫。有人云，优惠政策好比直接给粮食，而综合配套改革试点赋予的是生产自主权。在国家法律法规大框架内，浦东的支持政策能宽则宽、准入门槛能低则低、开放标准能向国际规范靠的要尽量靠、通行规则能与国际惯例衔接的要尽量衔接。