解放日报分析文章探索社区建设的上海路径

　　作为特大型城市的上海，如何巩固社区建设这一基石？11月18日举行的上海市社区工作会议上，《关于加强新形势下社区建设的若干意见（讨论稿）》明确提出，上海的社区建设应该从街道和居委会两个层面开展。社区街道层面形成共治机制、社区居委会层面形成自治机制。探索推进镇管社区体制改革，推进城乡结合部地区和大型居住社区基本公共服务均等化。

　　居委会将按有利自治原则设置

　　根据《意见》，在街道层面形成政府机构、驻区单位、社会组织协同合作、共同参与的共同治理机制；在居委层面形成居民广泛参与、自我管理、自我教育、自我服务的自治机制。市民政局局长马伊里表示，街道层面推进共治，体现在三个维度。第一个是政府部门与部门之间的协同、条块之间的联动，上下之间的沟通；第二个是与驻区单位之间的互动；第三个是与社会民间组织的互动。以社区三个中心为例，居民到社区事务受理服务中心办事，窗口一口受理，后台体现的正是各个部门之间的联通；又如，有些社区文化活动中心委托社会组织管理，购买社会组织的项目服务等，体现的是另一种互动。

　　市社区发展研究会常务副会长徐中振谈到，街道层面主要以公共服务、综合管理为主，而要服务好、管理好社区，不能仅凭行政性资源，必须动员社会力量共同参与。与西方国家社区完全自治的模式不同，我国的社区源于单位人变为社区人，进而有更多的人期待在社区得到服务；与此同时，没有成熟社会组织具备承接起自治的能力，社区发展主要还是依靠政府，因此需要政府整合力量，对资源进行有效配置。这样的共治才能出实效。

　　社区形态、社区结构的变化，也对居委会的自治能力建设提出了新的要求。徐中振表示，目前，居委会自治能力不够强、负担比较重；另一方面，居民的自治意识也不够强。

　　《意见》明确，要合理设置居委会规模。马伊里认为，居委会规模过大不利于自治，不利于联系群众，熟人社区形成不了，自治的功能就会下降。在《关于进一步加强本市居委会建设的意见》中也提到，居委会要按照有利于居民自治、方便服务和管理等原则设置，规模一般为1000户左右，规模过大的应逐步调整。

　　实现自治，还需要切实减轻居委会负担。居委会长期承担着大量的行政工作，自身也变得越来越行政化，反而脱离了自治的先天优势。马伊里表示，对新增加的居委会工作任务，要建立市、区两级把关机制。通过培育社会组织，采用政府购买服务的方式，把政府下达给居委会的部分任务分解出去，居委会要把心思放在如何运用自治服务好居民，引导居民自我管理、自我服务。

　　社区工作重心在于服务和管理

　　《意见》指出，社区街道建设，要着力加强社区公共服务、强化街道综合管理职能。马伊里表示，此次《意见》对社区（街道）党工委、办事处的职责进行了强化，把工作重心转移到社区服务和社区管理上来，淡化招商引资等经济功能。

　　徐中振认为，这样就可以让街道领导把主要精力投入到社会建设和管理中去，投入到服务群众需求、保障和改善民生上，投入到建立新型社区工作体制机制上去。

　　社区公共服务主要体现在完善社区事务受理、文化、卫生、活动等服务功能。临汾社区（街道）党工委书记姜伟成表示，在完善三中心服务功能的同时，也要充分发挥社会公益服务组织的作用，通过政府购买服务、项目化运作的方式，为社区居民提供更多更好的生活服务。他以临汾社区为例说明，街道现有7种住房类别，不同居民对社区的需求各不相同。这就需要创新服务内容和方式，增强服务的针对性和有效性。

　　《意见》指出，要加强街道层面的综合管理职能，统筹协调涉及地域性、综合性、与社区居民生活密切相关的民生保障、市容环境、社区治安等工作。目前，大联动、大联勤等联合执勤、执法机制正在本市各街道推开。在姜伟成看来，这些都是对应上海社区发展变化而采取的积极举措。

　　镇管社区还需政策逐步配套

　　随着城市化进程的加快，产业向郊区转移，镇域面积也因区划调整不断扩大。全市现有的109个镇中，常住人口达到1300多万，约占全市人口的58%。镇均面积超过50平方公里，其中有9个超过100平方公里。特别是大型居住社区和商品房开发量大的镇，人口急剧增加，常住人口超过20万的镇已有16个。这对传统的村镇管理模式提出了现实的考验。

　　《意见》明确探索推进镇管社区体制改革。曾经前往多个镇管社区试点镇调研的徐中振认为，各镇情况和管理现状千差万别，管理模式不可一刀切，在农村转型过程中的地区，集聚了城市导入的居民、由村民转变而来的居民以及来沪人员，要顾全各方利益，就要坚持重心下移、重在服务，镇管社区的模式与机制也应量身订造。

　　《意见》指出，要切实加强镇的社区管理办公室力量，选优配强干部，落实经费和编制，区县要相应调剂机关、事业单位编制和警力等管理执法力量向镇倾斜。发挥镇建制的优势，一般不另设街道办事处，由镇政府承担起社区管理的任务。徐中振认为，镇建制的优势在于对区域发展规划、经济发展有自主权，这也从另一方面保障了社区的公共服务不踏空。

　　中心城区人口和来沪人员大量导入郊区，现有的公共服务供给水平无法满足爆发式的居住人口增长。浦江镇党委书记潘金平认为，必须切实落实《意见》中提出的着力推进城乡基本公共服务均等化，尤其是要注重人口导入规模和公共事业配套，适度超前规划，标准达不到要求不急于建设，尽量避免因规划不到位而导致的公共服务盲点。目前的公建配套与居民入住还存在不匹配的现象。小区建成后居民不可能马上全部入住，人流少，商店、医院开不起来，导致建设方不想造、造了不想管，管了又关门。在潘金平看来，还需要进一步明确财力保障机制，目前，市级财政已对人口导入区有一些补贴政策，导入区与导出区也形成了一些转移支付的办法，但还远远不够，必须立足长远，通盘考虑。

　　除加大财政转移支付外，徐中振认为，还要加大优质资源向人口导入区转移的力度，鼓励支持中心城区教育、卫生等优质资源向郊区转移，特别是向城乡结合部地区转移。