专家解读国有土地上房屋征收与补偿条例征求意见稿

　　城市要发展，旧区要改造，居住条件要改善，实现共赢，少不了“阳光透明”；要“阳光透明”，就需要动迁户“主动”而非“被动”介入――终结“被拆迁”，关键是让动迁户既有“表达权”也有“表决权”。

　　目前，***法制办正在就《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)听取社会意见，其中哪些制度设计与“被征收人”的“核心利益”密不可分？昨天，记者就此采访了有关专家。

　　7种情况属于“公共利益”

　　动拆迁，究竟是为了“公共利益”还是“商业利益”？征求意见稿列举了7种情况属于“公共利益”，包括――

　　■国防设施建设的需要；

　　■国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；

　　■国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；■为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；

　　■为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；

　　■国家机关办公用房建设的需要；

　　■法律、行政法规和***规定的其他公共利益的需要。

　　如此界定“公共利益”，意义何在？“近年来，不少地方把所有的动拆迁项目都贴上‘公共利益’标签，以致不论何种性质的拆迁项目都可以凭借政府的强制力作后盾。”市人大代表、上海市申房律师事务所主任孙洪林说，这使得被拆迁人相对于政府和开发商均处在“需要服从”的地位。

　　同时，由于动拆迁主体不明，动拆迁项目性质界定不清，混淆公益动拆迁和商业拆迁，“开发商往往躲在政府背后，以‘国家建设’为名谋取商业利益。”孙洪林说，全国各地发生的大多数“暴力拆迁”都是由开发商所为，但导致的却是公众对地方政府的“信任危机”。

　　“征求意见稿明确界定了7种情况属于公共利益，能有效防止开发商以‘公共利益’为幌子，或明或暗地将一己私利凌驾于法律之上，任意侵害公众利益。”孙洪林说，值得注意的是，旧区改造引进商业操作，那只是手段问题，不能改变公益拆迁的性质；但如果旧区改造的目的或者结果是为了商品房开发或其他商业用途，则不属于公益拆迁，不能采取公用征收的拆迁方式，只能采取市场经济的办法，按照民事交易的方式操作――主要是拆迁人与被拆迁人之间的民事关系，应由拆迁人与被拆迁人按照自愿、公平原则订立拆迁补偿协议。

　　“90%”和“2/3”引人关注

　　征求意见稿中有2个数字引人关注。

　　第13条提出：因危旧房改造的需要征收房屋的，县级以上地方政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。

　　第25条提出：房屋征收部门应当按照经批准的补偿方案，与被征收人就补偿方式、补偿金额、产权调换房屋的地点和面积、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；其中，危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率要超过2/3方可生效。

　　“一个基本判断是，旧区改造后居住条件不会越改越差，老百姓也都想改善居住条件，但政府是否因此就自说自话实施动拆迁？”市人大城建环保委员会副主任委员张载养说，事实证明“自说自话”行不通，不少地方的动拆迁矛盾突出正是因为动迁户没有“发言权”。

　　征求意见稿对“90%”和“2/3”的明确规定，正是对被征收人合法权益的法定保障。“实践证明，这种对个人合法权益的充分尊重，会大大激发被征收人的参与热情，推动旧区改造。”张载养说。

　　去年，本市在浦东、卢湾、杨浦等区试点动迁新机制，新机制充分赋予居民“话语权”。到底走不走，90%的居民说了算；补偿方案到底怎么定，还要听2/3“多数意见”。去年12月5日，卢湾区启动115街坊（东块）动迁。当天，1370户居民中超过500户居民签约，签约率达到36.98%，创下本市试点动迁新机制后“首日签约率”的新高。今年1月10日，这个地块的签约率已为66.67%――能在短时间内实现2/3的目标，正是因为“阳光动迁”实践了对居民意愿的充分尊重。

　　“90%和2/3的‘高认同率’保障了房屋征收与补偿符合绝大多数人的利益，避免了‘政府好心办好事居民却不领情’的尴尬。”张载养说，化解动拆迁矛盾，法律要充分维护“公共利益”，同时也要保障被征收人的合法权益；要双赢，实现被征收人的“表达权”和“表决权”，至关重要。

　　“评估时点”将更合情合理

　　房价评估，也是动迁户关注的“核心利益”。假如2001年对被拆迁房屋的估价是2000元/平方米，但一直到2005年才达成动迁协议，被拆迁房屋的价值“评估时点”究竟是2001年，还是2005年？

　　目前，动拆迁“评估时点”制度存在缺陷，引发了不公平、不公正。依照现行制度，动拆迁的“评估时点”以房屋拆迁许可证核发之日为准。但房地产市场具有波动性，以目前形势看，房地产市场处于“过热期”，房价节节攀升。一块动拆迁基地从取得拆迁许可证，到动拆迁结束，短则数月，长则数年。“‘评估时点’死板、滞后，同一基地实行同样补偿标准，后续搬迁的被拆迁人拿着与先搬迁者同等数量的补偿款，根本无力另行购买房屋。”孙洪林说，迫于房价飙升带来的购房压力，被拆迁人难免不坐地要价，终成“钉子户”。

　　新的制度如何确定“评估时点”？征求意见稿第20条给出的答案是：货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定；被征收房屋的房地产市场评估价格由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房地产估价规范和有关规定确定，但不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格。

　　“这意味着‘一次评估，多年有效’的老办法行不通了，假如是2005年签订动迁协议，就按2005年的市场价格说话。”孙洪林说。

　　同时，征求意见稿还明确：房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。“如此法定程序，再次赋予被征收人充分的‘表达权和表决权’。”孙洪林说，有资质的评估机构要想被“相中”，就不能不努力积攒公平、公正的好信誉。

　　【焦点关注】如何遏制“暴力拆迁”

　　对“钉子户”断水断电，这曾经是“暴力拆迁”最普遍的一种手段，如此手段激化了社会矛盾，造成被动迁人与政府、开发商、动迁公司的严重对立，备受舆论抨击。

　　为此，征求意见稿第32条作出规定：房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁；任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。

　　同时，第36条规定：违反本条例规定，房屋征收部门及其委托实施征收补偿与搬迁的单位，以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

　　此外，附则中还规定：“建设单位、受委托实施拆迁的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式或者以暴力、胁迫以及其他非法手段实施拆迁。”

　　【焦点链接】如何先补偿后征收

　　目前，一旦拆迁人和被拆迁人就拆迁安置补偿未达成一致意见，拆迁人便提请政府主管部门行政裁决，最后强制拆迁，甚至有的拆迁人或动迁公司绕过“法定程序”擅自强制拆迁。滥用强迁、强迁补偿标准低、强迁保障事宜未落实到位，已是不少地方激化动拆迁矛盾的一大诱因。

　　为此，征求意见稿第28条规定：被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼；在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行；逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方政府强制搬迁，或者依法申请法院强制搬迁。补偿决定被复议机关或者法院确认为违法的，作出房屋补偿决定的县级以上地方政府应当赔偿被征收人的损失，并承担其他相应的法律责任。

　　同时，实施强制搬迁前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。