在市房地产工作会议上的讲话

同志们：

　　今天，市房地局、住宅局两局正式合并，这是市委、市政府从建立统一、规范的房地产管理体系，进一步促进上海房地产业健康发展大局出发，作出的一项重要决策。借两局合并的机会，我们召开市房地产工作会议，就是要一步明确今后几年上海房地产业发展的方向、目标、任务和政策措施。下面，我讲三点意见。

　　第一点意见：上海房地产业发展总体上是健康、规范、有序的。作出这样的判断，主要是基于以下三个方面：

　　第一，上海房地产的市场化程度不断提高

　　上海很早就推行了房地产市场化改革。特别是经过近几年的努力，上海房地产的市场化机制已经初步形成，一个统一的市场体系基本确立，房地产市场始终保持供需两旺的良好态势。

　　一是在土地市场上，土地供应方式实行了市场化。从1988年上海成功批租第一块土地，到1995年内资企业六类经营性项目用地纳入土地出让范围，再到2001年内外销商品房土地使用权出让并轨，上海土地供应市场化的程度不断提高，全市的土地资源基本上实现了行政配置向市场配置的转变。

　　二是在房产交易市场上，内外销商品房交易实行了并轨。上海先在1999年取消了平价房、经济适用房、动迁房，建立了统一的商品房体系；2001年又进一步并轨了内外销商品住房交易市场，租售对象实现了统一。目前，不论是境内外的企业，还是个人，在上海购房全部实行统一的政策。

　　三是在住房消费市场上，实现了住房消费商品化。90年代以来，上海住房制度改革不断深化，实行了公有住房出售和上市，1999年又停止住房实物福利分配，逐步推行住房分配货币化，住房消费基本实现了商品化，个人购房比重超过了97%。

　　在这些改革措施的推动下，上海的房地产市场在全国率先实现了市场化，近几年房地产市场始终保持购销两旺的势头。1999年以来，新建商品住宅销售面积连续四年超过竣工面积，市场总的格局是供求平衡，求略大于供。

　　第二，房地产业的支柱产业地位初步得到确立

　　“十五”计划提出，房地产业要成为全市的六大支柱产业之一，到2005年占GDP的比重达到7%以上。去年，上海房地产增加值占全市GDP的比重已达到6.9%，支柱产业地位初步确立。目前房地产业已经成为仅次于金融保险、商贸流通和信息产业的第四大产业，对经济增长的贡献作用不断提高。

　　一是房地产投资保持高增长。本市房地产投资占全市固定资产投资的比重始终保持在1/3左右，成为拉动投资增长的重要因素。

　　二是房地产拉动消费增长的作用不断增强。房地产业高速发展，带动了建筑、装潢、金融等产业发展和相关商品的消费增长。今年上半年，由于受“非典”影响，全市消费品零售总额仅增长8%，但受房地产消费直接带动的家居类商品，成为仅次于汽车的第二大消费热点，零售额同比增长22%。

　　三是房地产业对经济增长的直接贡献率不断提高。目前已达到10%左右。也就是说，在上海GDP两位数的增长中，约一个百分点是房地产业直接贡献的。

　　第三，伴随着房地产大发展和旧区大改造，老百姓的居住条件和质量得到进一步改善

　　过去10年，是上海房地产发展最快、旧区改造规模最大的时期，也是老百姓居住条件改善最快的时期。10年间，人均居住面积翻了一番，从1990年的6.4平方米，提高到2002年的13.1平方米。居民住宅成套率从1990年的31.6%，提高到87.4%，提高了1.8倍。　　

　　第二点意见：认清形势，统一思想，进一步坚定房地产业发展的方向和目标

　　我们在看到上海房地产业发展总体上是健康的同时，也要看到上海房地产发展面临着一些新情况、新问题：一是房地产开发结构有待进一步调整、优化。适应大多数工薪阶层需求的中低价位商品住房供应不足，部分地区的房价上涨过快。二是土地供应市场总体上有序，但还有一些不规范的现象。特别是有些乡镇越权擅自签订土地出让协议的情况还比较严重。三是一、二、三级市场发展不均衡。特别是房屋租赁、中介服务、物业管理市场发展相对滞后。

　　上海房地产业要在前一阶段的基础上，在更高的起点上继续保持健康有序发展，必须始终做到“三个坚持”：

　　一要坚持市场化发展方向，进一步完善房地产市场化运作机制。上海房地产业要长期保持持续、健康、有序发展，最重要的基础是市场化。这是政府要着力推进的一件最重要的事情。进一步推进房地产市场化发展，要把握好两个关键点：一是控制土地市场，放开房产市场。土地市场是房地产市场的龙头，政府对土地一级市场要加强调控，高度垄断。在此前提下，加快推进供地方式的市场化。二是建立“法治、规范、公正、透明”的市场化运作机制。所谓“法治”，就是要依法加强对房地产市场的管理，通过完善法规，建章立制，加强执法，把房地产市场管理的全过程纳入到法制化轨道，杜绝任何人为因素干扰市场正常秩序。所谓“规范”，就是要有一整套严格的标准、严格的程序，对土地出让、房屋买卖、中介服务等市场行为进行制度约束，有序运作发展。符合标准、程序的，一路“绿灯”；不符合标准、程序的，寸步难行。所谓“公正”，就是对所有的市场主体，不论是政府性公司，还是民营企业，不论是本地企业，还是外地企业，不论是内资企业，还是外资企业，都一视同仁，统一政策，平等对待。所谓“透明”，就是标准、程序公开，信息透明，社会监督，特别是要运用信息手段，尽快建立全市性的房地产信息系统，把包括地块规划参数在内的所有信息，都纳入到一个信息系统，及时向社会公布，既为政府调控市场提供依据，又合理引导投资者、消费者。

　　二要坚持不断提高房地产的支柱产业地位，进一步提高房地产业对全市经济增长的贡献率。房地产业具有很强的产业关联度和带动投资、消费的双重作用。从发达国家国际大都市发展的历史规律来看，房地产业是支持经济发展的重要支柱。现在，上海房地产业的支柱地位已经初步确立，但是发展潜力还很大，在今后相当长时间保持快速发展的空间也很大。进一步提高房地产业的支柱地位，一是要在优化结构的前提下，继续保持适度的投资开发规模；二是要推动一、二、三级市场联动发展，把二、三级市场的规模做大，将房地产业对投资和消费的拉动作用充分发挥出来。按照目前的发展趋势，到2005年，房地产业增加值占全市GDP的比重可超过8%。再用几年时间争取达到10%。

　　三要坚持不断改善老百姓的居住条件，切实解决好困难群众的居住困难。这是我们做好房地产工作的基本出发点，也是政府工作的重中之重。要通过规划、政策引导，调整房地产开发结构，重点开发建设老百姓买得起、住得好的普通商品住房；要集中力量优先改造那些老百姓居住条件差、迫切需要改造的旧房；要继续扩大廉租住房的受益面，为生活困难、居住困难的群众提供切实的住房保障。　　

　　第三点意见：突出重点，继续保持上海房地产持续、健康、有序发展的良好势头

　　第一，加强对土地市场的调控和管理

　　总的原则是政府调控、市场供地、规范运作、依法管理，发挥好土地市场的龙头作用。

　　一是加强土地的规划和计划管理。核心是要控制用地总量和用地结构。根据上海城市特点和功能发展的要求，合理确定全市各类用地的规模、结构，做到与城市总体规划和相关专业规划衔接。同时，要在土地利用总体规划的指导下，编制好土地利用年度计划，控制好土地供应的规模，将全市各类土地使用都纳入到规划和计划中来。

　　二是经营性土地出让要全部实行公开招投标。今后，凡是新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目用地；工业园区、科技园区、开发区内的六类经营性用地；工业用地、教育用地等原非经营性项目用地，转变为六类经营性用地的；对小城镇开发建设、郊区片林建设中，涉及六类经营性用地范围的，都必须全部纳入公开招标范围，严禁采用协议或邀请招标方式。

　　旧区改造用地也要全部纳入到公开招标中来。对目前尚未启动的地块采取两条措施：第一，按照净容积率住宅2.5和办公楼4的要求，重新调整规划和改造方案。第二，规划调整后，具备开发条件的地块，采用公开招标方式出让；对人口密度高、暂时不具备改造条件的地块，可以先进行土地储备，先拆后建。

　　同时，经营性土地和旧区改造土地的出让，要逐步由“生地”出让转向“熟地”出让，增加土地成本的透明度，逐渐打破旧改“就地平衡”机制，确保规划的有效实施。

　　三是依法清理整顿土地市场秩序。土地使用权出让，属于市、区两级政府的权限，乡镇一级政府没有权力批地。这是国家法律规定的，任何人不得违反。对前一段土地市场秩序清理整顿中暴露出来的问题，特别是乡镇擅自出让土地的违法行为，要依法严肃查处。（1）对违法用地，凡是未经法定程序，擅自圈占土地的，一律作违法用地处理，该收回的要坚决收回。（2）对工业项目用地，已经签约，且符合规划和工业产业导向与布局的，要补办相关手续，纳入规范用地渠道；对不符合规划的，要将这类项目集中到工业区。（3）对房地产项目用地，所有协议一律无效。即使是符合城镇规划和土地利用规划的，也要纳入土地公开招投标程序。

　　四是加快建立土地储备机制。这是政府加强土地一级市场调控的重要手段。要充分发挥土地储备机制的作用，必须解决好两个关键问题：第一，要尽快研究制定土地储备方面的法规和政策，确保土地储备能够有法可依，确保依法操作。并且从政策上支持土地储备机构增强储备和调控市场的能力。第二，要建立市区联手的土地储备机制。市里已经成立了地产集团公司，专门进行土地储备，一些区也成立了区一级的土地储备机构，市、区两级储备机构要探索有效的方式，联手做好土地储备工作。

　　第二，调整和优化房地产开发结构

　　今后一段时间，上海房地产市场必须保持适度的开发规模，这既是经济发展的需要，也是老百姓改善住房条件的客观要求。在保持适度开发规模的过程中，关键是要调整、优化房地产的开发结构，使住房供给结构与大多数普通老百姓的需求相一致。在上海房地产市场结构中，高、中、低价位商品房要有合理的比例，主体应该是适应工薪家庭需要的中价位和中低价位的商品房。今后要从两个方面增加市场上中低价位商品房的供应。

　　一是政府要继续加大配套商品房的推进力度。这是一项为民造福的工程。不仅可以满足重大工程、旧区改造中动拆居民的实际需要，控制动拆迁成本；而且可以平抑房价，对房地产市场起到引导作用。重大工程配套商品房建设，要把握好三条原则：第一条是要政府引导、企业参与、市场运作。政府负责规划、引导和定向收购，开发商完全按市场化机制运作，政府不给任何政策优惠。第二条是要成片开发、整体规划、降低成本。要通过大规模的成片建设，将开发成本降下来。第三条是要功能全、环境美、配套好。要按照“四高”小区标准要求，坚持高标准、高水平，不仅功能要全、房型要紧凑，而且小区环境和周边配套也要好。今后几年，通过市、区两级政府的共同努力，每年建设300万平方米的重大工程配套商品房。

　　二是要引导开发商建设普通商品住房。现在，一些有实力的房地产开发企业积极响应，主动要求建设中低价位商品房。对这些企业，政府要严格认定资质，将这些开发地块纳入到全市中低价位商品住房的建设体系中来。

　　第三，继续坚持“拆、改、留”并举方针，稳步推进旧区改造

　　坚持“拆、改、留”并举，是上海旧区改造始终要坚持的方针，但在不同阶段，侧重点要有所不同。前一轮旧区改造，由于危棚简屋和旧里比较集中，主要是以“拆”为主；下一轮旧区改造，则要以“改”和“留”为主。总的原则是：要按照“两增两降”（增绿化、增公共空间，降容积率、降建筑高度和密度）的要求，控制好开发总量，调整好结构，严格按规划实施。

　　“拆”，重点是那些结构简陋、环境较差的旧式里弄以下房屋。关键是要控制总量、控制布局结构。总量控制上，既要有利于改善居民居住条件，促进经济发展，又不能超过社会承受能力。要坚持先规划、后改造原则，严格按照净容积率2.5和4的要求，编制规划、实施改造。中心城区的旧区改造，要改变“就地平衡”机制，在全市范围内进行综合平衡。在布局结构控制方面，要向三类地块倾斜：第一类是成片旧里以下的地块；第二类是老百姓迫切需要改造的地块；第三类是重点发展地块。如黄浦江两岸、苏州河两岸和大型公共绿地建设的地块。同时，要规范动拆迁行为，依法动拆迁。现在，保护动迁户合法权益的公示、信访接待、举报、承诺和监管等5项制度，已经在黄浦、卢湾两区试点，要逐步完善，尽快在全市推开。

　　“改”，重点是要推广“平改坡”的经验和做法，并不断增加新的内涵，在形态、功能、环境等多方面进行综合改造。要继续推进成套化改造，新里和好的石库门房屋，要通过成套化改造，改善居民的居住质量。同时，对80年代初建设的一些新工房，要作为下一步改造的重点，完善功能，改善环境。

　　“留”，重点是保留保护具有历史文化特色的建筑和街区。对纳入保护规划的历史建筑加强保护，就是保护上海的历史，延续城市的历史文脉，这是一项对历史负责、对子孙负责、对上海国际形象负责的大事。对这些优秀历史建筑，既要进行单幢保护，更要成片、成街坊保护。对中心城区的保护保留性建筑，要逐一建立户口，进行***保护。对石库门、新式里弄房屋的拆除，要严上加严，实行一支笔审批。

　　第四，促进房地产二、三级市场的联动发展

　　要巩固和提高房地产业的支柱产业地位，仅仅依靠房地产投资和开发市场是不可持续的，关键是要把二、三级市场发展起来，做大做强。房地产二、三级市场发展的重点：一是存量房的交易市场；二是房屋租赁市场；三是物业管理市场。

　　对存量房交易市场和房屋租赁市场，要坚持在规范中发展，提高房地产中介行业的准入门槛，规范房地产中介企业的服务行为，维护好消费者的利益。

　　物业管理市场，是一个潜力非常大的市场。培养、发展物业管理市场的核心，是要加快推进物业管理市场化，变“双轨”为“单轨”。要尽快将售后公房的物业管理全部纳入市场化轨道。同时，要建立市场化的物业管理收费机制。物业管理要实行“菜单式”服务收费，服务项目、收费标准、服务质量承诺都要列出清单，明码标价。服务内容、服务质量和收费标准要对应挂钩。

　　第五，进一步完善廉租住房制度，不断扩大受益面

　　在面上推进住房市场化、商品化的过程中，对困难群众的住房困难，政府要托底，为这部分老百姓提供住房保障。

　　下一步推进廉租住房制度，一是要逐步放宽认定标准，使更多的困难群众受益。今年4月1日，我们已经将人均居住面积由5平方米提高到6平方米。今年年底前，要将廉租住房认定标准进一步提高，达到7平方米。二是要进一步完善廉租房机制。核心是要坚持租金配租与实物配租相结合，以租金配租为主的配租方式。同时，在操作过程中，要充分发挥好街道、居委会和社区的作用。

　　第六，完善促进住房消费的政策

　　为了继续促进上海住房消费，市有关部门正在研究制定新的刺激住房消费的政策，在既符合国际通行做法，又不违反国家税法的前提下下，尽可能保持新老政策的衔接；同时对中低收入家庭给予政策倾斜，重点支持他们自购自住。

　　上海房地产发展前景非常广阔。我们要在加快发展中，研究和解决好房地产发展中出现的新情况、新问题，大胆突破，锐意进取，继续保持好上海房地产持续、健康、有序发展的好势头。