非户籍人口与福田经济社会发展关系研究（2012年第12期）

福田区第六次全国人口普查资料开发专刊（八）        

第12期        

深圳市福田区统计局                                 2012年3月31日        

非户籍人口与福田经济社会发展关系研究        

侯荣涛        

人是生产力中最活跃的因素，是推动经济社会发展的根本力量。改革开放以来，伴随我国工业化、城市化的快速发展，各地对人口流动的限制逐步减少，大量人口从农村涌入城市，从小城镇涌入大城市，形成规模日益庞大的城市非户籍人口。人口的流动与经济发展密切相关，一般来说，经济越发达的地区，其流动人口的规模也越大。随着深圳经济特区的成立，深圳经济得到高速发展，福田作为深圳中心城区，市委、市政府和CBD所在地，其经济发展更是取得显著成果。庆生书记在2011年12月召开的福田区第六次党代会上，提出未来五年福田将全力建设法治化、智慧型、高品质的国际化先导城区的目标，指出“首善之区、幸福福田”这一荣耀与梦想实现，是一个长期而艰苦的过程，必须依靠一批又一批建设者的接力奋进与上下求索。非户籍人口作为福田建设者的生力军，过去20年在经济和社会发展中发挥了重要作用，未来20年也将与福田建设并肩，在建设法治化智慧型高品质的国际化先导城区、打造“首善之区、幸福福田”中继续发挥重要作用。        

本文以福田区1990年第四次全国人口普查、2000年第五次全国人口普查和2010年第六次全国人口普查（下文简称“四普”、“五普”、“六普”）数据为依据，通过对非户籍人口现状、与经济社会发展关系的研究，阐述加强非户籍人口服务和管理工作的重要意义，并提出相关建议。        

一、非户籍人口现状    

（一）非户籍人口规模与来源    

“六普”显示，全区常住人口131.75万人。其中，非户籍人口（指户口不在福田但居住在福田且离开户口登记地半年以上的人口）78.27万人，占常住人口的59.41%。从非户籍人口的来源看，来自省内占40.22%，来自省外占59.78%。在省外迁移中以湖南、湖北、四川和江西四省为主，占全部非户籍人口的31.38%。与“五普”相比非户籍人口增长15.04%。    

表1  福田区“六普”与“五普”常住人口对比表    

单位：万人，%    

（二）非户籍人口相关特征    

1、性别结构男多女少。男性占51.71%，女性占48.29%，男女性别比为107.09（以女性为100）。与“五普”相比，性别比下降6.36个百分点，男女比例趋于平衡。    

2、年龄结构呈现“两头小、中间大”的形态。14岁及以下的占8.15%，65岁及以上的占2.55%，中间段15-***岁的占89.30%。可见青壮年占绝大多数，以劳动适龄人口为主。与“五普”相比65岁及以上人口所占比例上升1.37个百分点，人口老龄化现象有所体现。    

3、受教育程度整体不高。初中及以下文化程度占42.90%，高中文化程度占29.74%，大专及以上文化程度占27.36%，其中研究生占1.59%，受教育程度整体不高。但与“五普”相比大专及以上文化程度所占比例上升11.16个百分点，文化层次有一定提升。    

4、职业类型以第三产业居多。从业人员所占比重最高的是商业、服务业人员，占51.82%；其次是专业技术人员，占15.44%；第三是生产、运输设备操作人员及有关人员，占14.12%。可见受教育程度较低影响，主要从事对文化素质和专业技能要求不高的劳动密集型产业。与“五普”相比相差最明显的行业是商业、服务业和生产、运输设备操作业有关人员，其中商业、服务业从业人员所占比例上升21.73个百分点，从事生产、运输设备操作人员及有关人员所占比例下降14.58个百分点。“六普”与“五普”相比所发生的职业特征变化，与福田产业结构调整相适应。    

（三）非户籍人口迁移原因和居住时间    

人口迁移是一个复杂的社会现象，除社会经济因素为主要动因外，还受其他纷繁复杂因素影响。福田非户籍人口迁移最主要原因是务工经商，占71.92%；其次为随迁家属，占7.56%；第三为投亲靠友，占6.44%。与“五普”相比，务工经商所占比例上升12.72个百分点，可见伴随福田经济发展，创造了良好的工作、生活环境，产生了大量就业机会，吸引大批务工经商人员投身福田建设。从非户籍人口居住时间看，三年及以下的占55.61%，三年至五年的占17.03%，五年及以上的占27.35%。    

（四）非户籍人口生存状况    

1、居住状况较差。由于非户籍人口总体收入较低，住房消费能力较弱，普遍缺乏自我改善在城市住房状况的能力，绝大多数选择居住在价格低廉、条件简陋的农民房甚至违章建筑中。“六普”显示，70%以上的非户籍人口采取租房居住，人均住房建筑面积，仅为户籍人口平均水平的84.10%。此外，也有不少劳动密集型企业为了便于管理和降低成本，往往把宿舍建造在厂区内，其建筑标准缺乏监管，同时多人甚至10多人挤住一个房间。这些居住物业环境卫生差，生活配套不到位，且治安管理较为混乱，存在种种隐患。    

2、子女教育质量不高。伴随非户籍人口迁入其子女教育问题已经引起关注。“六普”显示，福田区5-14岁非户籍学龄儿童有4.71万人，占全区学龄儿童总量的47.6%。每2个学龄儿童中，就有一个是非户籍儿童。如此多的非户籍学龄儿童，给福田义务教育带来很大压力，公办学校难以满足非户籍儿童对学位的需求，因此，大量非户籍儿童只能就读于非公办学校。这些学校大部分基础设施较差，教师参差不齐，质量不高，有些甚至还存在食品、安全等隐患。    

3、权利保障仍需提升。据劳动和社会保障部门调查，因非户籍从业人员法律维权意识较淡薄，再加上可选择就业范围较小，用人单位侵害其基本权利的现象也时有发生，如劳动报酬权利、休息休假权利、生育权利、劳动安全卫生权、社会保险和社会福利享受权等。据统计，2010年底全区养老保险参保人数46.48万人，工伤保险参保人数45.22万人，失业保险参保人数31.42万人，占全区从业人员比例分别仅为41.62%、40.49%和28.14%，具体到非户籍人口比例更低。    

二、非户籍人口与福田经济社会发展关系    

（一）积极作用    

十七大报告提出：“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。今日福田盛况，是一批又一批建设者历经20年持续努力而取得。经统计，1990年福田有非户籍劳动力人口（15-***岁人口）13.82万人，至2010年的增加到75.13万人，20年间累计增长4.44倍，年均增长8.8%；非户籍劳动力人口占全区劳动力人口比重也呈逐步上升趋势，由1990年的60.0%提高到2010年的67.3%。非户籍人口作为建设者的主体，构成了福田建设的生力军，在福田经济和社会发展中发挥了重要作用。    

1、为地区生产总值增长提供了保障。人是生产力中最活跃的因素，是推动经济发展的根本力量。福田自1990年建区至2010年，地区生产总值由38.60亿元发展到2010年的1855.35亿元，20年间累计增长20.2倍，年均增长16.5%。为计算劳动力增长对经济增长的贡献率，采用索洛经济增长模型：G=α（△L/L）+β（△K/K）+A，其中G为经济增长率，△L/L为劳动增长率，△K/K为资本增长率，A为技术进步率，α为劳动产出弹性，β为资本产出弹性。劳动和资本弹性，采用世界银行经济考察团对我国给出的0.4：0.6。经计算1990-2000年间劳动力增长对经济增长的贡献率17.50%，2000-2010年间劳动力增长对经济增长的贡献率7.39%。可以看出，1990-2000年劳动力增长对经济增长发挥了重要作用，虽然2000-2010年劳动力贡献率有所降低，但劳动力作为经济增长的一个推动要素，对福田经济发展仍至关重要。    

表2  福田区劳动力和人均劳动生产率对地区生产总值增长的贡献率    

单位：%    

2、为产业结构优化提供了支撑。改革开放至福田建区初期，随着大批廉价劳动力的供给以及港台劳动密集型加工业的转移，福田第二产业得到长足发展，至1990年辖区三次产业结构为0.13：45.13：54.74。90年代后期，随着经济发展福田产业结构也不断优化，至2000年辖区三次产业结构调整为0.02：35.13：***.85，第三产业逐渐成为经济发展的龙头。2000年后随着“四个难以为继”的出现，福田开始着力转变经济发展方式，大力发展第三产业，特别是2005年以后，随着“环境立区”、“1+经济发展架构、“双轮驱动”等一系列政策措施实施，福田第三产业迎来高速发展，到2010年辖区三次产业结构调整为0.04：10.56：89.40，第三产业成为经济发展的绝对主导力量。与产业结构变化相适应，福田劳动力人口分布也发生巨大变化，由1990年的1.53：67.07：31.40调整到2000年的0.22：37.32：62.46，10年间福田三次产业从业人员所占比重发生根本性变化，到2010年调整为0.15：17.14：82.71，第三产业从业人员占到80%以上。可见，劳动力供给与福田产业结构调整相适应。    

表3  福田建区以来三次产业结构与劳动力分布变化趋势表    

单位：%，百分点    

3、为人口结构调整提供了源泉。“六普”显示，福田区65岁及以上老年人共4.43万人，其中户籍老年人2.43万人，非户籍老年人2.00万人，户籍人口老年系数4.54%，非户籍人口老年系数2.56%。从以上数据可以看出，户籍人口老龄化程度明显高于非户籍人口，非户籍人口的迁入，有效降低了全区人口老龄化水平。与此同时以中青年为主的非户籍人口，其中包含一些高学历、高职称和经验丰富的高科技人才和高级管理人才，2010年福田区共有研究生以上文化程度的常住人口3.71万人，其中非户籍人口1.29万人，占34.77%。这部分高素质人才的流入，在给福田带来的技术和经验，推动福田经济走向高端化的同时，也是福田户籍人口的重要来源，其加入整体上提升了福田人口质量。    

4、为城市功能的完善提供了所需。从非户籍人口的职业类型看，50%以上集中在“脏、累、重”的商业、服务业等劳动密集型领域，如商场售货员、餐饮服务员、街道清洁和家庭保姆等，这些行业一般是户籍人口所不愿意从事的，非户籍人口的迁入正好起到了弥补的作用，这些行业对城市发展、功能完善至关重要。福田能成为今天的商业和服务业旺区，与福田数目庞大的非户籍人口也是密不可分的。非户籍人口在作为价值创造者的同时，也是商品和服务消费者。这一群体日常衣食主行，以及教育、医疗、文化、娱乐等消费支出，大大刺激了区域经济发展。    

（二）消极影响    

任何事物都有两面性，非户籍人口在给经济社会发展带来积极作用的同时，也产生一些消极影响。对于这些问题和差距，把握得当则大利，把握不当则大弊，因此必须高度重视。    

1、人口膨胀压力。在土地面积有限的情况下，随着非户籍人口的涌入福田常住人口不断膨胀，人口密度逐渐增大。2010年底人口密度达1.67万人/平方公里，在深圳八区中居首，是深圳平均水平的3.25倍，是香港的2.59倍，是新加坡的2.34倍，如此高密度的人口，使福田有限的土地、空间、环境等资源更加难以为继。同时，也给城市公共资源，如教育、医疗、卫生、交通、基础设施等带来很大压力。从人口与经济增长的关系分析中可以看出，人口能促进经济增长，但当人口达到一定规模后其边际效益开始下降。当人口达到饱和后，人口再膨胀将会对经济增长产生负作用，产生人口对经济内生动力的倒逼。    

2、社会矛盾凸显。非户籍人口是福田纳税人，但因户籍限制在有些方面其又享受不到与户籍人口同等的福利待遇，长此以往就容易造成非户籍人口的认同危机，一旦非户籍人口对社会认同产生危机，就会产生对权力资本和经济资本充满对立与敌意，这种敌意的积累异常危险，常会造成较大的社会问题甚至犯罪，严重扰乱了社会治安，给城市居民生活带来许多不安全因素。据公安部门数据，2010年全区立刑事案件2.3万宗，比上年增加24.0%，各种社会违法犯罪的案件中80%以上的刑事犯罪案件是非户籍人口所为。从近年发展情况看，随着社会矛盾激化比例有进一步上升趋势。    

3、社会管理压力。大量非户籍人口涌入给福田社会管理工作也带来一定难度。一是违章建筑问题，由于正常的市场供应渠道难以满足非户籍人口的住房需求，一些非正常的包括非法的住房供应就有了存在的空间，由此引发了“城中村”及其他违章建筑泛滥等突出问题。与此同时，这些居住环境也极易存在重大安全隐患，容易引发安全事故。据统计，2010年我区共发生火灾事故83宗，上升6.4%，其中大部分发生在城中村及临时违章建筑内。二是计划生育问题，据计生部门数据，2010年福田区已婚育龄非户籍妇女达18.4万人，是已婚育龄户籍妇女的1.2倍，政策生育率93.56%，低于户籍人口4.47个百分点，因这部分人住房情况较为复杂，且流动性较强，很难统一规划和管理，超生问题依然面临挑战。    

4、文明素养有待提高。从非户籍人口的受教育程度看，72.***%集中在高中及以下，其中初中及以下文化程度就占到42.90%。非户籍人口受教育程度较低且比重大，导致全区常住人口受教育程度62.96%集中在高中及以下，本科及以上仅占19.74%，离国际化的要求有很大差距。    

三、加强对非户籍人口服务和管理工作的重要意义及建议    

（一）重要意义    

改革开放以来，伴随我国工业化、城市化的快速发展，各地对人口流动的限制逐步减少，大量人口从农村涌入城市，从小城镇涌入大城市，形成规模日益庞大的城市非户籍人口（流动人口）。2010年10月15-18日，党的十七届五中全会通过的《***关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出要加强和创新社会管理，特别是要做好流动人口的服务管理工作。******在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上，强调“社会管理，说到底是对人的管理和服务”。******在中央政治局会议上再次指出要加强流动人口服务管理，说明流动人口服务管理工作已经摆上中央重要议事日程，纳入重大决策范畴。从前文分析中可以看出，福田非户籍人口一方面在国民经济和社会发展中发挥重要作用，另一方面也给城市资源、社会管理等带来一定压力。因此，加强对非户籍人口服务和管理工作，对福田具有重要的现实意义。实践证明，对非户籍人口服务和管理工作做得好的地方，社会总体上就比较平稳，反之社会问题就相对突出。当前，部分地区针对非户籍人口问题，已出台相关政策或指导意见，深圳作为全国改革开放的窗口，福田作为深圳的中心城区，更应在非户籍人口服务和管理工作中有所创新和作为。    

（二）建议    

非户籍人口在过去20年中，为福田经济社会发展做出了巨大贡献，未来20年也将与福田建设并肩，在建设法治化智慧型高品质的国际化先导城区、打造“首善之区、幸福福田”中继续发挥重要作用。提升其民生水平，共享建设成果，是福田区的责任和使命。非户籍人口给福田经济社会发展所带来的一些压力，从本质上讲是发展中的问题，是管理滞后的问题，而不是非户籍人口的本质问题。本文针对非户籍人口服务和管理工作提出如下建议：    

1、公共服务均等化。着力抓好非户籍人口相关政策待遇的落实，推进基本公共服务均等化。如居住服务方面，大力推进保障性住房和廉租房建设，逐步将有稳定职业并在福田居住一定年限的非户籍人口纳入供应范围。就业服务方面，建立关爱外来劳务工的援助体系，加强对非户籍从业人员的就业指导和服务。同时，不断强化人力资源市场的监督管理，依法规范职业技能培训、就业中介机构、劳务派遣和企业招用工行为。子女入学服务方面，建立和完善基础教育体系，推进义务教育均衡优质发展，将非户籍人口子女义务教育工作纳入福田教育发展规划，确保符合条件的非户籍人口子女依法接受义务教育，并享受与当地学生同等的待遇。加强对私立学校的管理与扶持，切实规范办学行为，提高办学质量。医疗卫生服务方面，构建完善以社区卫生为基础的公共卫生和基本医疗服务体系，要发挥社康中心作用，为非户籍人口提供基本医疗服务。    

2、权益保障制度化。一是加强法律援助，健全法律援助渠道，努力为非户籍人口提供高效率、低成本的法律援助。二是加大劳动保障监察执法力度，规范劳动关系。加强劳动调解、仲裁工作，及时审理非户籍人口申诉的劳动争议案件，严厉查处企业拖欠克扣非户籍人口工资行为。三是加强民主政治建设。做好非户籍人口党、团员的信息采集工作，及时把他们纳入企业和社区党、团组织中。逐步对非户籍人口实行“市民化待遇”，提高其参与社会事务管理的“话语权”。    

3、思想理念同城化。一是大力宣传“来了即是福田人”的口号，以开放心态与包容胸襟，不断提高本地居民对非户籍人口认同感。二是帮助非户籍人口建立以“业缘”、“居缘”为主的新的社会关系网络。三是加强对社区工作的指导，通过“社工+义工”的联动机制，关爱非户籍人口的心理健康，弥补垂直性职能部门的不足，增强非户籍人口的归属感和认同感。    

4、教育培训常态化。一是加强法制教育，把对非户籍人口的法制教育纳入“六五”普法规划，大力宣传与非户籍人口密切相关的法律法规，增强其法律意识和依法维权观念。二是强化技能培训，建立国家、企业、劳动者三方分担的技能人才培养投入机制，利用广播、电视和远程教育等多种手段，传授就业知识，提高其生存本领。三是注重素质培养，在非户籍人口集中居住区开展文明礼仪、安全生产、政策待遇、消防安全等知识的宣传教育，组织开展文体比赛等健康娱乐活动，丰富业余文化生活，提升其文明素质和文化素养。    

5、抓住厂房改造、产业结构转型升级契机优化。借鉴香港、新加坡等等国际先进城市的经验，走要素高价值、人力高素质、投入高水平之路，借助于政策杠杆和经济杠杆，实现“该来的来了、该走的走了”，让非户籍人口的地域流转和社会融入成为常态化、自然化。通过加大对旧工业区、旧厂房、旧商业区的改造，将部分劳动密集型、低质低效耗能型产业及素质相对较低的人群迁离；通过推动城中村改造和物业转型，解决违建、出租问题，进一步减少低层次非户籍人口和从事不健康行业的灰色人群的聚居空间，进而为高效、低耗、高附加值的高端产业及高端人才腾出空间。    

从前文产业结构调整和从业人员结构之间对应关系可以看出，通过调整产业结构，可以起到优化人口结构的作用。对于一个特定城市而言，其自身的产业结构升级换代会自然而然地对原有的、已经不适应形势发展的劳动力结构提出要求，促使一些低附加值、低科技水平的行业人员离开该区域，而将另外一些更加符合地区发展规划、具有更高知识文化水平的非户籍人口吸纳进来，达到管理和优化非户籍人口结构的目标。    

6、以优质安全舒适环境留人。高端产业愿不愿意来、高端企业想不想来驻、高端人才乐不乐意留，关键看辖区所能提供的工作、生活和发展环境。福田区政府应在打造“首善之区、幸福福田”的理想愿景下，不断强化以质取胜、内涵发展的理念，按照建设法治化智慧型高品质的国际化先导城区工作目标，全区上下、各部门之间通力合作，全力打造法治城区、总部城区、文明城区、智慧城区、环保城区和花园城区，为辖区居民提供一个优质、安全、舒适的生产、生活和工作环境。    

                             （侯荣涛系区统计局统计师）    

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