2007年第16号（总第054号）深圳市特区内市政道路维修改造情况的绩效审计调查结果（20071231）

       根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2007年7月至9月，深圳市审计局对我市特区内2006年度全年及2007年度1至7月份实施的政府投资市政道路维修维护及改造项目建设管理情况进行了专项审计调查，道桥维修维护设备的购置情况延伸到1999年度。

        本次专项审计调查旨在了解2006至2007年度维修维护及改造项目总体情况，从项目建设的背景和程序入手，摸清项目建设的全过程，依照科学发展观综合评价项目建设管理情况，找出影响工程进度和投资控制的主要因素，分析其主客观原因，为保证政府投资项目建设资金的安全高效提出建设性意见。具体的审计内容包括：项目建设管理过程中的前期准备、现场管理、招投标管理、合同管理、投资控制、建设进展、设备管理、建设资金及财务管理情况。

        审计组先后调研了我市发展和改革局、市财政局、市城市管理局、市道桥维修中心等10个单位，并对香港路政署、上海市市政工程管理局、杭州市城管局、大连市市政工程管理局进行了了解。采用了重点和访谈调查法等审计调查方法。

        一、基本情况

        截至2006年12月底，深圳市共有道路3313公里，道路面积5735.3万平方米，其中特区内道路长度1300.7公里，面积2747.2万平方米，特区外道路长度2012.3公里，面积2988万平方米。截止2006年底，特区内市城管局道桥处共接管市政道路576条，长度533.76公里，面积1810万平方米，桥梁246座。

        近几年来，随着深圳人口的增加和机动车的高速增长，深圳的道路交通已趋向饱和，交通拥堵时有发生，特别是在上下班高峰期，交通不顺畅的矛盾非常突出，根据2007年7月的《深圳市道路交通运行形势报告》提供的数据，个别路段晚高峰期平均车速仅6.9KM/小时，深圳的交通问题不仅影响了市民的出行，而且在一定程度上影响了深圳的投资环境。

        为解决日益突出的交通问题，2006年4月，市领导专题研究了《城市管理年道路修缮计划方案》，成立市道路修缮工程专项协调小组，体现了市委市政府对道路修缮计划的高度重视，道路修缮计划准备在2006至2008年三年内对特区内35条市政道路、2座桥梁进行修缮改造，修缮长度113.7公里，投资估算147 584万元。

        本次专项调查主要针对2006至2007年度实施的道路改造及维修工程，内容包括三部分，第一部分是2006至2007年度特区内实施市政道路改造项目建设管理情况，主要项目包括：城管局“城市管理年”道路修缮计划中2006年实施的新洲路等17条道路改造工程、人民南片区改造等4个改造项目、福彩路整治改造工程等19个交通综合整治项目，总投资约13亿，大部分项目均已完工，目前还未结算；第二部分是2006至2007年度特区内市政道路维修养护工程的建设管理情况，主要项目包括：2006年度和2007年度特区内道桥维护养护工程，总投资约1.78亿元，其中2006年度的维修养护工程计划投资9 784万元，实际完成投资9 093万元，目前已全部结算；2007年的维修养护工程计划投资7 970万元，1至7月实际完成投资4 282万元，目前已结算1 658万元；第三部分是1999至2007年度道桥维修养护设备的购置和使用情况，设备总投资4 700万，所有计划购置的设备均已投入使用。

        二、审计评价

        调查结果表明，深圳2006至2007年度的道路维修维护及改造项目实施过程中体现了优质、文明、高效、绿色、安全等特点，效果比较明显，改造后的道路交通比以前通畅了，噪音降低了，灰尘减少了，城市景观也得到了美化，市民反映良好。根据市道桥处的统计，特区内由市道桥处接收管理的533公里市政道路由于财政维护经费有保障，维修养护及时，道路完好率达到95%以上，这一些都体现了市委市政府在为民办实事的过程中充分贯彻了***的科学发展观，决策过程中处处体现了和谐社会的发展理念。

        本次审计调查也发现一些建设管理方面的问题，有待完善。

        三、审计调查发现的主要问题及原因分析

        （一）部分项目道路改造项目环境影响考虑不足，投资与工期控制有待加强

        1.部分道路改造项目未采取有效的环保措施。

        调查发现，2006年实施的17条道路改造工程及19个道路交通整治工程均未做环境影响评估（简称环评），导致部分道路改造项目在施工过程中未采取有效的降噪、降尘等环保措施，影响了周边居民的生活。其中梅林路改造项目在施工过程中群众投诉非常集中，根据市环保局的统计，在2006年5月4日至2007年9月2日期间，群众有效投诉达78宗，市环保局累计开出5份行政处罚决定书，11份行政处罚告知书，其中在2007年5月1日凌晨2：10分监测到的噪音值达到79.8分贝（标准55分贝）。

        2.部分道路改造项目施工工期延后。

        调查发现， 2006至2007年实施的21条道路改造项目中有12条道路改造项目工期延后1个月至1年不等，其中彩田路跨梅林跨线桥改造工程合同工期为一年，实际开工时间为2004年11月18日，实际完工时间为2006年11月17日。

        据调查，造成工期延误的主要原因是地下管线迁改的影响。彩田路跨梅林路跨线桥改造工程实施时由于多数需要迁改的地下管线资料不全，给工程进度造成了比较大的影响，据市城管局道桥处统计的资料，光是通讯光缆的搬迁就造成工期延误180天。其它由于交通疏解方案确定的时间较长，夜间施工时间的限制也会造成工期的延误。

        3.部分改造项目工程造价控制有待加强。

        从调查数据来看，新洲路20条道路改造工程的造价根据变更签证备案资料均有一定比例的增加，初步统计超合同价10%以上的项目有10个，超幅最大的达34%，彩田路跨梅林路跨线桥工程总投资6 000万元，中标合同价3 310.15万元（不含地下工程），目前已在我局备案的增加工程金额已达1 138.2万，其中涉及地下管线迁改的新增工程增加712.17万元，变更签证增加426.03万元。

        根据分析，造成工程造价增加的主要原因是施工过程中地下管线改迁造成投资增加，其它由于设计图纸与实际道路改造的内容有差异也会造成一定的投资增加。

        4.部分改造项目结算与备案资料未及时送审。

        据了解，市城管局2006年实施的17条道路改造项目大部分项目都在2007年7月前完工通车，深南路在2007年4月已完工，根据《深圳市政府投资项目管理条例》有关规定，政府投资项目建成后，应当于六个月内完成工程结算竣工决算和竣工验收工作，可是一直到2007年10月，建设单位仍未完成竣工验收工作，结算也未送审，设计变更和现场签证的备案资料报送不及时。

        （二）道路维修维护工程建设管理方式有待完善

        1.道路维修维护工程未实行合同管理。

        目前，所有的中小修维修维护工程均是道桥处通过部门预算向财政部门申请的，道桥处根据批准的年度预算根据相关规定按月计划下达给道桥维修中心，道桥维修中心每月根据实际完成的工程量向道桥处结算，一直以来双方未实行合同管理，容易导致双方的责、权、利不明确。

        2.估算定额、结算标准落后，不能满足当前需要。

        目前道路维修（中小修）项目年度计划编制依据使用的是1994年颁布的《全国市政工程设施养护维修估算指标》，深圳市没有自己的估算定额，维修工程完工后的结算标准是城管局与道桥维修中心在1998年依据《深圳市市政维修工程综合价格》编制的结算单价，至今没有调整，如今，随着材料和人工价格的提高，结算单价都已经不能适应当前市场需要，急待修订。

        3.现行道路管理养护方式有待改善。

        目前，深圳的道路养护的管理单位是市道桥处，养护单位

        为市道桥维修中心，市道桥维修中心下设罗湖、福田、南山、盐田及桥梁五个工区，分别负责各区道路及桥梁养护，道路维修维护修工程由市道桥处根据财政部门批准的年度投资按月下达维修计划，市道桥维修中心按月实施，按月结算。根据财务分析及外地考察情况，目前这种管理方式在以下两个方面有待改善。

        （1）项目建设管理缺乏外部监管。道路维修工程的建设管理包括计划申请、任务下达、施工管理及竣工结算均在城管局系统内运作，缺乏外部监管。

        （2）道路维修维护项目缺乏竞争机制。深圳道路虽然实现了管养分开，但目前养护单位和维修单价并没有通过市场竞争机制产生，不利于政府资金的有效利用。

        （三）部分政府投资的道桥维修维护设备采购不合规或未有效利用，开发的道路维修管养系统使用不充分

       1.部分设备采购不合规。2003年下达投资的市内道路养护设备（深计[2003]213号文，投资1 400万）中于2007年购置的15台东风自卸车未在政府采购中心招标购买，市道桥维修中心自行委托深圳市中正招标有限公司招标购买，违反了《深圳经济特区政府采购条例》第十四条“依照本条例规定应当招标采购的，采购人应当委托政府采购机构组织招标”的规定。我局已移送市财政局依法处理。

        2.部分设备未有效利用。市道桥处2003年12月28日无偿调拨给道桥维修中心的一批设备中单回路液压动力站及金刚石链锯两个设备到2006年12月13日才调拨到道桥维修中心下属工程一队，期间未正式投入使用，造成政府投资的设备使用效率低下。

        2005年9月政府投资给市道桥维修中心的一套沥青再生设备（SIMRAD130型），包括搅拌、摊铺及运输设备价值1 400万元，其沥青混凝土热再生生产能力为130吨/小时，年度生产能力为55万吨，投入使用后一直开工不足，2006年1月至2007年7月间仅生产了3.5万吨沥青，设备未有效利用。

        3.政府投资开发的道路维修管养系统使用不充分。政府于1999年安排了1 600万的资金用于深圳市道路维修管养系统软件的开发，该项目由市道桥维修中心与澳洲某公司合作开发，于2002年开发完成，系统包括三个部分：深圳可视化城市道路管理系统、综合办公自动化系统、道桥维修中心网站建设。其中可视化城市道路管理系统包括道路管理系统和道路维修信息系统，但自2002年开发完成后，该软件除了网站及办公系统在运行外，投入总投资三分之二资金开发的可视化道路管理系统一直未投入使用，系统使用不充分，未发挥应有的作用。

        四、审计建议

        1.道路改造项目应采取有效的环保措施，减少对周边居民的影响。建议建设单位在项目实施前进行环境影响评估，施工过程中加强对降噪、除尘等环保措施的监管，尽量减少道路改造项目对周边环境的影响。

        2.积极采取有效措施，解决政府工程中的疑难问题。建议建设主管部门专题研究解决政府工程实施过程中地下管线的迁改问题，减少其对工程进度与投资控制的影响。

        3.建设单位应及时办理工程结算和竣工验收。调查发现，部分道路改造项目未及时办理竣工验收手续，变更签证资料也未及时到审计部门备案，工程结算未及时送审，建议相关建设单位依照《政府投资项目管理条例》的有关规定按时完成工程结算和竣工验收工作。

        4.道路维修工程应进一步实行规范化管理。建议相关部门尽快出台《深圳市道路维修维护估算定额》，为维修维护工程年度投资计划得编制提供依据。在道路管养体制逐步市场化后，将道路维修维护工程实行合同管理，引入监理制度。根据市场情况及时调整更新结算价格，实行规范化管理。

        5.进一步优化道路维修管养方式。目前深圳道路的养护单位和维修单价均未实行市场竞争，管理方式应进一步优化，建议相关职能部门适当借鉴外地先进经验，积极探索适合我市实际情况的管养方式，逐步引入竞争机制，促进我市道路管养水平的提高。

        6.加强政府资产管理，充分发挥资产使用效率。通过前面的分析可以看出,政府投资的部分道桥维修养护设备招标不规范、设备购买后未有效率使用，针对这种情况，一是建议将政府投入上千万资金、长期闲置在道桥维修中心的可视化城市道路管理系统尽快投入使用，使其真正成为政府部门的决策工具。二是建议市城管局加强对下属单位的资产管理，将市道桥管理处无偿调拨给道桥维修中心的设备清点后作为政府资本金纳入市道桥维修中心资产，防止国有资产流失。