市政府办公厅转发市体改委等部门关于全市城镇医药卫生体制改革的实施意见的通知

各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

　　市体改委、计委、经委、财政局、劳动局、卫生局、医药管理局、物价局《关于全市城镇医药卫生体制改革的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

关于全市城镇医药卫生体制改革的实施意见

　　
　　为推进全市城镇医药卫生体制改革，加快建立城镇职工基本医疗保险制度，根据《***转发***体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（国办发[2000]16号）和《省政府办公厅转发省体改办等部门关于全省城镇医药卫生体制改革的实施意见的通知》(苏政办发[2000]93号）等文件精神，结合我市实际，现就全市城镇医药卫生体制改革提出如下实施意见：

　　一、改革的总体目标和基本原则

　　全市城镇医药卫生体制改革的总体目标是：建立与社会主义市场经济、基本医疗保险制度和医疗服务需求相适应的城镇医药体制，用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，满足广大人民群众需求，促进我市医药卫生行业健康发展，提高人民的健康水平。改革的基本原则是：以医疗服务需求为导向，符合医药行业特点；打破垄断，引人竞争机制，提高质量和效率；优化卫生资源配置，降低医疗服务成本；政府履行职责与社会举办卫生事业相结合；医疗机构、药品生产流通体制与城镇职工医疗保险制度改革相互配套、同步推进。

　　二、实行卫生工作全行业管理

　　卫生行政部门要转变职能；政事分开，打破医疗卫生机构的行政隶属关系和所有制界限，运用法律、行政、经济等手段加强宏观调控，逐步实行卫生工作全行业管理。健全有关规章制度和医疗服务技术规范，建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准人制度。理顺和完善卫生监督体制，强化服务质量和服务行为的监督管理，依法履行卫生服务和产品的许可、质量与行为监督、行政复议、应拆等职责，维护医疗卫生秩序。加强医德医风教育，提高医务人员的职业道德水平。制定卫生发展规划和政策，管理和发布卫生服务信息，加强面向群众的公共卫生和基本医疗服务。强化卫生机构的国有资产监管。计划、财政、劳动和社会保障、药品监督、物价等有关部门要按照各自的职能，互相支持，密切配合，认真落实相关政策，支持配合卫生行政部门实行卫生工作全行业管理。

　　三、加快制定和实施区域卫生规划、推进卫生资源优化配置

　　根据我省卫生资源配置标准和南京的实际情况，制定并组织实施我市区域卫生规划，合理安排和调整卫生资源的增量与存量，提高卫生资源的利用效率。大力调整公立医疗机构的存量，鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团、联合体和协作网；对医疗服务量长期不足，难以正常运转的单位，通过兼并、撤销等方式进行调整；根据。服务需求，减少过多的床位，部分床位可转向护理和康复服务；调整卫生技术人员结构，开展业务培训，提高人员素质，引导一部分医护人员向社区卫生组织、卫生执法监督机构和医疗服务薄弱地区流动；严格审批大型医疗设备配置，调整设备分布，提高使用效率。

　　四、改革卫生行政执法监督体制

　　市和区县卫生行政部门要合理划分卫生监督和卫生技术服务的职责，建立机构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、职责明确、精简高效的卫生监督新体制。强化卫生行政执法职能，加强、充实和集中使用卫生监督力量。组建市、区、县卫生监督所，受卫生局委托，统一承担卫生监督职能，建立规范卫生行政执法行为的各项制度，全面推行卫生行政执法责任制，健全对卫生行政执法的监督机制。

　　五、健全综合性预防保健体系

　　按照区域覆盖和就近服务的原则，将分散设置、服务对象单一的预防保健机构科学合理地精简归并，逐步撤销市属的6家防病机构，组建市疾病预防控制中心，负责公共卫生、疾病预防、控制领域的业务技术指导，并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件以及卫生疾病监测服务。同时要分别完成区、县级控制机构的调整组建工作。医疗机构要结合自身业务积极开展预防保健工作，发挥社区卫生服务组织在预防、保健、健康教育和心理咨询等方面的作用，促进人民群众的身体健康。

　　六、实行医疗机构分类管理制度

　　根据***和省有关医疗机构分类管理的文件精神，年内完成我市现有医疗机构的分类界定工作。财政、税务和物价等部门根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，按照国家有关规定实施不同的财税、价格政策。在实施分类管理的过程中，各级政府要认真分析现有医疗机构的现状，研究确定政府举办医疗机构的规模与数量。对现有政府举办的承担基本医疗任务，代表区域性医疗技术水平、在医疗服务体系中起重要作用的医疗机构，可以继续由政府举力、，给予重点支持。对政府举办的其他医疗机构；要通过多种途径，在三年内逐步改为其他非营利性医疗机构或转为营利性医疗机构。对现有政府的医疗机构为其他非营利性医疗机构的，财政在三年内按现行政策继续给予补助，以保证其平稳过渡。在规范管理的前提下，要打破医疗垄断，鼓励非政府举办的医疗机构的发展，提倡社会力量和国（境）外）资金投资卫生事业，举办各类医疗机构。禁止非营利医疗机构与其他组织或个人合资合作设立非独立法有人资格的营利性的科室、病区和项目，已经设立的应经批准转为独立法人单位或停办。

　　七、深化公立医疗机构管理体制和运行机制改革

　　按照转变职能、政事分开的要求，改革公立医疗机构管理体制，积极探索建立权责明晰、富有生机的医疗机构组织管理体制。进一步明确各级政府与非营利性医疗机构之间的关系，规范双方的权利和义务，探索经营权和所有权的分离，扩大公立医疗机构的运营自主权，使其迈出为自主管理的事业单位法人。医疗机构要加强经济管理，全面推行成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源，提高效率、降低成本。
　　深化公立医疗机构干部人事制度和分配制度改革。政府举办的非营得性医疗机构机构实行院长任期目标责任制，根据院长的任职标准，采用公开竞争，择优聘任为主的多种形式任用院长。中层干部实行竞争上岗。按照精间高效的原则定编、定岗、合理配置各类人员。公开岗位标准，鼓励员工竞争，实行双向选择，逐级聘用，建立以岗位责任制任制为中心的各项内部规章制度，实行聘用合同制，减员增效。建立和完善人员流动机制，妥善安置未聘人员。加快推进病人选择医生、选择定点医院的改革试点，促进医院之间、医生之间公平有序竞争，提高医疗服务质量和水平。按照按劳分配和按生产要素参与分配的原则，结合卫生工作知识密集、脑力与体力结合、高风险等特点，在逐步推进管理体制改革的条件下，进一步搞活内部分配，扩大分配自主权，实行按岗定酬，按任务定酬，按业绩定酬，拉开分配档次，建立起重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜、自主灵活的分配激化机制。
　　积极进行医院后勤劳服务社会化改革，争取用三年左右的时间，基本分离分立医疗机构的后勤服务部门，凡社会能有效提供的后勤保障，都应通过招标等方式逐步交由社会去办，也可通过医院联合，选择若干项目组建社会化的后勤服实体。后勤服务部门在实现分离之前要实行单独核算、自收自支、自负盈亏。

　　八、加快推进企业医疗卫生机构的社会化

　　分离企业办医疗卫生机构工作要与职工医疗保险制度改革、医疗卫生机构布局调整和分类管理工作紧密结合，把企业医疗卫生机构纳入区域卫生规划统筹管理。除必须由政府接收承办的以外，其作医疗机构可根据其意愿改建为其他非营利性或营利性医疗机构。对少数独立工矿企业和暂不具备分离条件的企业，可继续自办医疗机构，实行独立核算；若对社会开放，必须成为独立法人单位。对企业医院分离中涉及的土地、费用划转、编制核定、产权变更、机构登记等问题，市有关部门要根据市国有企业社会职能分离工作领导小组的要老谋深算，加强指导和直辖市，妥善处理有关问题。

　　九、积极发展社区卫生服务组织

　　社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复等服务；综合医院和专科医院主要从事疾病诊治，其中大型医院主要从事急危重症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教育、科研工作。各区要从实际出发，根据区域卫生规划和《南京市社会卫生服务实施意见》（宁政办发[2000]107号）的要求合理设置社区卫生服务组织，为社区居民提供综合、连续、方便、经济、可及的全方位卫生服务。充分利用社区内现有的卫生资源，提倡公平竞争，鼓励社会力量举办社区卫生服务组织，走多元化发展社区卫生服务的路子。继续开展全科医学培训，加强全科医生队伍建设。建立规范的社区卫生服务机构与综合医院、专科医院的双向转依制度，做到小病在社区，大病进医院。医疗保险把符合基本医疗保险有关规定的社区卫生服务项目纳入基本医疗保险支付范围。民政部门要把社区卫生服务的内容纳入社区功能范围。力争到2005年，在全市建成社区卫生服务体系的框架；到2010年，在全市建立起较为完善的社区卫生服务网络，形成社区卫生服务组织、综合医院和专科医院合理分工的城镇医疗服务体系。

　　十、实行医药分开核算，分别核算

　　市和区、县公立非营利性医疗药品收支两条线管理，药品收支结合全部上缴卫生行政部门，统一缴存财政社会保障基金专户，主要用于弥补医院医疗成本和发展建设、社区卫生服务和预防保健事业等。各级财政和卫生行政部门不得截留或挪作他用，也不得抵顶和减少预算拨款。用于弥补医疗成本的资金，由卫生行政部门统一考核合理返还。财政部门和卫生行政部门要严格规定资金的用途。在核定返还金额时应当考虑中医医院和精神病、传染病等专科医院的特点，给予适当照顾。在规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，把医院的门诊药房逐步改为药品零售企业，独立核算，照章纳税。可以选择条件具备的医院先行试点，取得经验后逐步推开。

　　十一、规范财政对卫生事业的补助范围与方式

　　市和区县政府对卫生事业的投入水平要随着经济发展逐年增加，增长幅度原则上不低于财政经常性支出的增长幅度。按照公共财政和分级财政体制要求，根据财政部、国家计委、卫生部印发的《关于卫生事业补助政策的意见》，制度具体办法，明确政府对卫生事业发展事业发展提供资金补助的范围和补助方式，逐步建立起投资责任明确、补偿渠道规范、资源利用合理的卫生投入机制。补助范围根据政府管理卫生事务、先例卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要等确定，主要包括卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要等确定，主要包括卫生监督执法和疾病控制、妇幼保健等公共卫生服务、重要医学科研、基本医疗服务和符合区域卫生规划的基本建设和大型医疗设备购置等。补助方式采取定员定额、项目论证立项、零基预算等方法核定。对市和区县由政府举办的非营利性医疗机构以定项补助为主、补助项目主要包括医疗机构开办和发展建设支出，事业单位社会保障制度改革中政府应负担的部分费用、重点学科研究以及由于政策原因造成的基本医疗服务亏损补贴等；对政府举办的社区卫生服务以定额补助为主，主要包括其承担的社区人口预防保健和最基本的医疗服务任务。疾病控制和妇幼保健机构和收入上缴预算和质量给予补助。卫生监督执法收入纳入财政预算管理，所需经费由财政预算安排。各级财政、计划、卫生等部门要按国家有关法律、法规和财经制度的要求，所需经费由财政预算经费使用各项财政专项资金，并提高资金使用效率。在财政补助中偿试引入竞争机制，积极探索以竞争、招标的方式对医院进行定项补助。

　　十二、改革医疗服务价格管理，调整不合理的医疗服务价格

　　按照国家和省的规定，医疗服务实行政府指导价和市场调节价。对非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价，对营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价。
　　改进医疗服务价格管理方法。根据省物价部门的规定和授权，在制定和调整医疗服务指导价格时要引入市场竞争机制，对不同地区、不同级别的医疗机构和医生所提供的医疗服务分别制定指导价，合理拉开差价档次。放宽非营利性医疗机构特需医疗服务的指导价格，要考虑社区卫生服务组织的特点，并适当提高中医、民族医的技术服务价格。
　　理顺医疗服务价格体系。在改革的过渡时期，继续实行总是控制、结构调整的办法，调整体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，市价格主管部门和卫生行政部门要加强对医疗服务价格的监督检查，建立健全医疗服务成本、价格监测体系，建立有效的监督制度，防止出现药品价格未降低而医疗服务价格大幅度提高的现象。医疗机构要加强价格管理工作，建立健全自我约束机制，增加价格的透明度，实行明码标价，严禁分解收费、层层加码等不规范的收费行这，自觉接受社会监督。

　　十三、加大药品生产结构调整力度，促进医药产业升级

　　按照国家产业政策和医药产业发展规划，合理调整我市政医药行业结构、产品结构，通过实施技术创新工程和走发挥优势，仿创结合的道路，促进医药产业升级。按照发展是硬道理的指导方针，以提高企业的综合实力和国际竞争力为目标，以建立和完善现代企业制度为重点，以产权、产品、市场网络为纽带，打破地区、行业、部门界限和所有制界限。促进全市药品生产向规模化、集约化方向发展。
　　加强药品科研开发创新。建立以企业为依托、面向生产和市场的新药研究开发机制，鼓励药品生产企业增加药品科技创新投入，大力开发新产品和特色产品，加快科技成果产业化进程。

　　十四、加强对药品价格的监督管理

　　药品价格实行政府定价和市场调节价。列入政府定价的基本医疗保险甲乙类目录药品价格和其他垄断性经营的药品价格，自国家和省物价部门公布之日起，所有医疗单位和药品生产经营单位都必须严格遵照执行；对实行市场调节价的药品，经营者可根据生产经营成本和市场供求状况制定药品的零售价格。市场价局加强招标采购药品价格的监督管理，招标采购经办机构须按规定将实际中标价格报市物价局备案，以供物价部门及时调整公布药品零售价格。实行药品价格监测报告制度，在我市销售药品的所有生产经营企业，应当及时将药品价格相关资料报市物价局备案，市物价局通过南京医药价格网，及时向社会公布。医疗单位和药品经营单位要进一步落实药品销售明码标价制度，药品零售单位应当使用市物价局统一监制的标价签，按规定标明相关内容，同时，要向消费者提供收费清单。

　　十五、强化药品执法监督管理，整顿药品流通秩序

　　对药品和医疗器械的研制、生产、经营、使用全过程依法实行监督，严格规范市场进入、市场竞争与市场交易行为。严格执行药品及医疗器械经营企业的审批制度，严格按规定核发《药品经营企业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》。加强《药品经营质量管理规范》（英文缩写GSP）的监督实施，现有企业要按管理规范限期整改，整改后仍达不到要求的，不予换发新证。对药品批发企业、零售企业进行分类监管，保证用药安全有效。完善质量公告制度，改革药品抽验机制，严格处罚程序。加大执法力度，打击制售假劣药品和无证或证照不全生产、经营药品和医疗器械的以及各种不正当竞争等违法行为；坚决纠正将证照不全生产、经营药品和医疗器械的以及各种不正当竞争等违法行为；坚决纠正将证照、柜台、仓库、***出租、转让给非法经营药品的单位或个人的行为。整顿中药材集贸市场和医疗器械专业市场，加强对进口药品的管理。

　　十六、推进药品流通体制改革

　　采取切实的措施，推动和吸引各行各业、各种所有制的企业参资人股医药流通企业，促进国有独资医药流通企业进行股份制改革，实行产权主体多元化。积极探索经营者持股、职工持股及期权激励制度，促进医药流通企业建立新的运行机制。
　　大力推进医药批发企业实行代理配送制。鼓励有条件的批发企业地区兼并或联合市、县级批发企业，将市、县批发企业组成区域性基层配送中心，发展对进口产品和独家产品的总代理、总经销，并创造条件实施普通药品的总代理、总经销。现有大型医药批发企业的仓值储运输部门可以改造为功能齐全，面向社会医药经营企业和医疗单位的配送中心和物流中心。
　　倡导和鼓励医药零售企业实行连锁经营制。在坚持合理布局、方便群众原则下，促进医药连锁的规模化和规范化水平。在发展连锁药店的同时，促进普通超市非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展。

　　十七、规范医疗机构药品购销行为

　　根据《南京市医疗机构药品集中招标采购管理暂行办法》积极推进药品集中招标采购工作。医疗机构是药品招标采购行为的主体，可自行组织或联合招标采购，也可委托代理机构采购，任何部门不得要求医疗单位到指定的药品批发企业购药，卫生行政部门不得采购药品。药品监督部门要会同卫生部门，按照《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》及有关规定，抓好招标代理机构认定的受理和初审工作。有关部门要加强对招标药品质量的监督管理。医疗机构要根据集中招标和网上交易价格，切实降低药品零售价格，让利于民。

　　十八、加强对城镇医药卫生体制改革的领导

　　推进医药卫生体制改革，加快建立城镇职工基本医疗保险制度，对保障人民群众身体健康，完善社会保障体系，实现国家长治久安，意义十分重大。各级政府要高度重视、统一思想，切实加强组织领导。城镇医药卫生体制实施细则，加强沟通协调，相互配合，积极稳妥推进改革工作，力争通过两至三年的努力，基本完成卫生行政主管部门的职能转变和公立医疗机构的综合改革，建立起比较完善的多层次的医疗服务体系，财政补偿和药品生产流通体制改革基本到位，医药分开局面基本形成，初步建立起符合社会主义市场经济要求和我市经济发展水平的城镇医药卫生体制。

南京市经济体制改革委员会
南 京 市 计 划 委 员 会
南 京 市 经 济 委 员 会
南  京  市  财  政  局
南  京  市  劳  动  局
南  京  市  卫  生  局
南 京 市 医 药 管 理 局
南  京  市  物  价  局