龙岗区政府投资项目管理办法（2018年修订）政策解读

　　一、政策背景

　　为贯彻落实党的十九大、十八届五中全会精神，全面推进依法行政，深化行政审批制度改革，全力做好“强区放权”改革，确保“接得住、管得好”，同时，进一步规范我区政府投资项目管理，建立健全科学、民主的政府投资项目决策和组织实施程序，充分发挥区政府投资项目的社会效益和经济效益，区发改局整合市、区政府投资项目审批改革的相关成果，开展了《龙岗区政府投资项目管理办法（2008年版）》（以下简称《08版办法》）的修订工作。

　　《龙岗区政府投资项目管理办法（2018年修订）》（以下简称《管理办法》）与《中华人民共和国预算法（2014年修订版）》、《深圳经济特区政府投资项目管理条例（2014年版）》、《龙岗区政府投资项目审批流程改革实施方案》（深龙府〔2014〕43号）等法律法规和改革成果一脉相承，将内容管理和程序管理紧密结合，着重优化审批流程，将项目管理重心由事前审批向事前、事中、事后监管并重转变。

　　二、公众参与

　　（一）收集公众意见

　　为科学修订《管理办法》，加强社会参与和监督，我局于2017年10月23日在龙岗政府在线网站发布通知，面向社会各界公开征求意见，到截止日期收到公众意见2条：

　　1、关于修订草案第二十一条第二款“可行性研究报告应当对建设项目在技术、工程、安全和经济上是否合理可行及其环境影响进行全面分析论证，并达到国家规定的深度要求。”

　　公众意见：关于政府投资项目的实施可行性研究，应对包含项目涉及的土地利用可行性论证，避免项目实施阶段因土地不能落实而搁置，造成扰民。

　　2、关于修订草案第四十二条“项目预算不得超过已批准的项目总概算。但因不可抗力等因素导致项目预算超过项目总概算的，项目建设单位可以提出调整方案，报区发改部门审批。

　　“已完成施工发包的项目，项目预算调整金额达到已批准的项目总概算10%以上或超过项目总概算300万元以上（含300万元）的，由区发改部门审核后报区政府常务会批准，并将项目预算调整结果报送区人民代表大会常务委员会。”

　　公众意见：该条款对于政府投资项目概算调整的要求过于宽松，不利于严控政府资金支出，建议收紧。

　　上述意见经我局研究已全部采纳。

　　（二）加强信息公开

　　《管理办法》着重加强区政府投资项目审批的信息公开力度，实现了政府投资项目信息公开的制度化，有助于提高政府工作的透明度，加强依法行政。除涉及国家安全和国家秘密的项目外，《管理办法》规定在项目立项、建议书批复、可研报告批复等阶段都要进行信息公开；区政府投资项目年度计划草案经区人民代表大会批准后，应当向社会公开。

　　三、重点条款

　　（一）明确概念和内容边界

　　1.明确适用范围

　　为进一步规范我区政府投资项目的管理边界，《管理办法》明确规定：“本办法所称龙岗区政府投资项目，是指全额或部分利用区级政府资金在龙岗区行政区域内进行的固定资产投资建设项目、征收补偿项目及规划研究项目。”

　　“区政府投资200万元以下的固定资产投资建设项目（政务信息化项目除外）、车辆购置类项目及其他列入部门预算申报的项目，不适用本办法。”（第二条）

　　上述调整针对《08版办法》“全额利用区政府资金进行的固定资产投资项目”较笼统的适用范围作出进一步完善，纳入了征收补偿类、规划研究类等非固定资产投资项目，同时明确了不纳入本办法管理范围的其他类固定资产投资项目类别。

　　2.明确重点投资领域

　　结合东进战略、供给侧结构性改革、城市质量提升等政策背景，《管理办法》进一步明确了政府投资的重点，扩展投资领域。明确规定政府投资既要发挥基础性作用，重点投向公益性和公共基础设施建设，推动供给侧结构性改革，提升城市发展质量，保护和改善生态环境；又要发挥其引导作用，促进区域协调发展，推进科技进步和高新技术产业化。（第四条）

　　（二）优化审批流程

　　1.分类制定审批流程

　　《08版办法》对全部区政府投资项目的审批流程都固化为依次审批项目建议书、可研报告、初设概算，并不适用征收补偿、规划研究等非固投项目，及设备购置、政务信息化等特殊项目。《管理办法》对此作完善，根据项目特点，分类制定审批流程。

　　一是常规类的固定资产投资建设项目，应当依次审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目总概算。（第八条）

　　二是单纯设备购置、政务信息化、征收补偿、规划研究类的政府投资项目，应当审批资金申请报告，并在《管理办法》中对上述各类项目的资金申请的内容及审核要点进行了明确规定。（第十三条、第十四条、第十五条、第十六条）

　　2.优化审批程序

　　一是在总则中增加关于区政府有关部门应当依法完善区政府投资项目审批机制，优化审批环节的内容，为各单位不断完善审批流程提供依据。（第五条）

　　二是进一步落实简政放权。结合我区实际情况，《管理办法》对项目审批的范围作出调整，规定区政府投资200万元以下的固定资产投资建设项目（政务信息化项目除外）、车辆购置项目及其他列入部门预算申报的项目，不再向区发改部门申报。（第二条）

　　三是强化项目生成储备。我局于2016年制定了《龙岗区政府项目生成机制》，坚持问题导向与需求导向相统一、采取“自下而上”与“自上而下”相结合的方式生成政府投资项目，建立区政府投资项目储备库。《管理办法》整合了相关成果，对项目纳入储备库的条件、流程等作出规范，并要求列入年度计划的新开工及待安排项目应当从政府投资项目储备库中根据建设时序选取。（第七条、第二十四条）

　　四是精简审批环节。《管理办法》审批程序根据不同项目类别适度予以简化，规定对列入国民经济和社会发展规划纲要的项目、区政府根据经济和社会发展实际需要决定开展前期工作的项目可以直接纳入储备库；应急工程、抢险救灾工程等项目可以直接申报项目总概算，免除立项、可研阶段的审批环节。（第七条、第十条）

　　五是进一步提升审批效能。创新建立免审项目清单制度，除部分必须办理完整审批流程的项目外，《管理办法》规定由区发改部门报区政府审定后，不定期发布可免除项目建议书、可行性研究报告、项目总概算审批环节的项目类别清单。（第十一条）

　　3.细化调概审批条件

　　《08版办法》对项目概算调整的审批流程规定为：“概算调整由区发改部门审批；超过项目总概算10%的，由区发改报区政府常务会议审批；超出项目计划总投资20%且超过金额在2000万元以上的，由区政府应当提请区人民代表大会常务委员会审批。”上述规定主要存在两个问题为：一是未规定调概金额，投资规模大的项目即使超概不足10%，也涉及较大投资调整，应严格控制；二是未规定调概阶段，在前期阶段未完成施工发包的项目，因深化设计或优化方案导致的超概，仍需要提请区政府常务会或人大常委会审批，应适当调整。

　　因此，结合《深圳经济特区投资项目管理条例（2014年版）》及我区常务会议议事规则，《管理办法》对项目报区政府调概的审批流程调整为：已完成施工发包的项目，项目预算调整金额达到项目总概算10%以上的，由区发改部门审核后按规定报区政府常务会批准，并将项目预算调整结果报送区人民代表大会常务委员会；已完成施工发包的项目，预算调整金额未达项目总概算10%，但超过项目总概算100万元及以上的，由区发改部门审核后报区政府批准。其余项目调概由区发改部门审批。（第三十九条）

　　4.明确项目审核标准

　　为切实提升区政府投资项目建设质量水平，落实供给侧结构性改革的工作要求，《管理办法》规定区发改部门可以按照国家、省、市的规范、标准等有关规定，在教育、医疗、文体等公共服务项目领域制定符合城市定位的区政府投资项目建设标准，经区政府审定后发布。相关单位应当按照区政府投资项目建设标准的要求，开展区政府投资项目的前期工作及建设工作。（第十七条）

　　（三）根据预算法要求完善计划管理制度

　　1.规范计划有效期及考核形式

　　根据《中华人民共和国预算法（2014年修订版）》，《管理办法》调整了对以往投资计划多年有效、不纳入预算管理的相关规定，明确了区政府投资项目年度计划当年有效，纳入各单位部门年度财政预算管理，按财政预算管理相关规定严格实行考核。（第二十七条）

　　2.明确纳入计划项目形式

　　新预算法实行后，基建资金纳入部门预算管理，资金当年有效，更应注重的是时效性以及纳入区政府投资项目年度计划的项目明细。区政府投资项目年度计划已不能通过安排“切块资金”的做法以预留某一类别的项目资金，必须将具体项目与资金计划一一对应。因此，《管理办法》取消了原有办法将年度计划项目分为A、B、C三类的分类形式，将项目分类调整为更为清晰的续建项目、新开工项目、待安排项目等三类。（第二十四条）

　　3.规范计划调整程序

　　按照预算法规定，计划纳入部门预算管理并考核后，对计划调整的严肃性及程序的规范性提出了更高的要求。因此，《管理办法》规定“区政府投资项目年度计划执行过程中，确需调整年度计划资金总规模的，区发改部门应当编制区政府投资项目年度计划调整方案报区财政部门纳入区政府预算调整，经区政府审定后，提请区人民代表大会常务委员会审查批准。”较《08版办法》要求提请区政府及人大常委会调整的条件“调整年度政府投资总量或者增减新开工项目”更为细化、严格。（第二十九条）

　　4.提高计划执行率

　　根据预算法提出的对资金计划管理的要求，结合项目推进实际情况，经广泛征求区人大、财政局及各计划使用单位的意见，为保障区委区政府部署的重点项目建设资金，有效提高区政府投资项目年度计划的执行率，《管理办法》设置了相关条款。

　　一是提高计划执行率方面。《管理办法》规定，区政府投资项目年度计划执行过程中，为加快计划执行，可根据项目推进实际情况和资金使用需求由区发改部门会同区财政部门对计划指标进行调剂。（第二十八条）

　　二是保障项目资金计划方面。《管理办法》规定，在区政府投资项目年度计划草案、调整计划经区人民代表大会、区人大常务委员会批准前，为保障项目资金，经区政府审定，区发改部门可依据区政府预算草案及政府投资项目年度计划草案，经区政府审定后向区财政部门提出项目投资计划预安排意见。（第二十五条）

　　（四）由事前审批向事前、事中、事后监管并重转变

　　1.加强实施阶段工程质量、安全管理

　　一是紧抓质量及安全等施工管理重点，《管理办法》增加政府投资项目建设工期应当遵守工期定额的有关规定的相关内容，并要求工程安全设施和污染防治设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；区政府投资项目的工程安全、污染防治的检测及设施建设等相关费用纳入项目总概算。（第二十一条、第三十四条）

　　二是为确保政府投资项目承包方的整体质量，《管理办法》要求区建设主管部门应当严格审查承包主体的资质等级及履约信用，并按照相关法律法规的规定限制存在失信行为的主体在限制期内参与政府投资项目建设。（第三十三条）

　　三是对区政府投资项目的合同关键条款提出指引，《管理办法》要求明确约定承包方在合同履约过程中的责任和义务，对工期延误、竣工结算延误、质量不达标、履约情况不良等责任作约定，并明确未按约定履行的违约责任。（第三十七条）

　　四是规范项目设计方案调整，因设计变更而需要调整方案的，《管理办法》根据调整后的项目预算与项目概算之间的关系细分审核项目类别，并对各类情况的审核责任单位及审核流程提出明确要求。（第四十一条）

　　五是完善项目退出管理，《管理办法》增加项目因特殊情况需要中止或取消的相关条款，规范项目中止或取消的审核流程。（第四十四条）

　　六是加强项目协调管理，《管理办法》明确规定区发改部门应不定期召集有关部门召开政府投资项目协调会议，对投资变动、工程进度、资金使用等情况及存在问题进行研究，重大事项应报区政府决策。（第四十八条）

　　2.规范拨付阶段资金管理

　　严控因设计变更导致的项目超付，结合我区已有的经验及做法，《管理办法》新增了设计变更类项目的资金拨付条款。《管理办法》规定，单一合同累计变更造价不超过原合同价10%的，区财政部门可以拨付不超过65%的变更造价工程款；累计变更造价超过原合同价10%的，按照相关审计法律、法规的规定完成结（决）算后拨付变更造价工程款。（第四十二条）

　　3.完善建成阶段审核管理

　　一是为提高项目送审率，针对施工单位存在不积极履行送审责任的问题，《管理办法》新增条款明确规定施工单位未按规定时间提交结（决）算资料的，项目建设单位可单方启动结（决）算程序。（第五十条）

　　二是要求项目建设单位对送审造价应加强自审，结合区监察部门、审计部门意见，《管理办法》规定对送审工程总造价超过实际审定总造价20%的项目，由主管部门视情况抄送区监察部门。（第五十五条）

　　4.加强后续阶段项目监督稽察

　　一是加强计划监管，强化区人大对区政府投资项目年度计划的执行情况的监督力度，《管理办法》规定有关的政府部门、单位和个人必须如实向区人大反映情况和提供必要的材料，及时给予答复。（第五十七条）

　　二是建立项目稽查制度，要求区发改部门牵头负责区政府投资项目的监管评估工作，建立与区财政、建设、审计、环水等部门的联合稽察及评估共享机制，按照项目管理权限对区政府投资项目进行稽察。（第五十九条）

　　三是强化廉政监督，进一步明确区监察部门的廉政监管责任，并要求各相关单位加强制度建设，完善廉政风险防控机制。（第六十一条、第六十二条）

　　（五）其他主要改进条款

　　一是加强信息公开方面。《管理办法》实现了政府投资项目信息公开的制度化，有助于提高政府工作的透明度，加强依法行政。除涉及国家安全和国家秘密的项目外，《管理办法》规定在项目立项、建议书批复、可研报告批复等阶段都要进行信息公开；区政府投资项目年度计划草案经区人民代表大会批准后，应当向社会公开。（第三条、第十八条、第十九条、第二十五条）

　　二是提高环保节能要求方面。结合国家、省、市固定资产投资项目节能审查有关要求，《管理办法》新增节能审查的必要性及审核流程的相关条款。（第二十二条）

　　三是进一步厘清责任方面。《管理办法》明确参与区政府投资项目建设及管理的各单位、咨询机构等第三方单位的工作职责，按类别界定了各方的责任。（第七章）

相关政策法规/解读

• 深龙府规〔2018〕1号深圳市龙岗区人民政府关于印发《龙岗区政府投资项目管理办法》的通知