2006年第2号（总第024号）深圳市2005年度市本级财政预算执行情况审计结果（20061023）

        根据《中华人民共和国审计法》第十七条的规定, 2006年3月至5月,深圳市审计局对深圳市2005年度市本级财政预算执行情况进行了审计，并延伸审计了部分预算执行单位和部分专项资金。审计结果表明，2005年我市经济保持了持续快速健康发展，市本级财政实现了预算收支平衡、略有结余的目标，预算执行情况总体是好的。但在审计过程中，也发现我市预算管理执行相关单位在财政资金管理与使用上存在一些需要改进和纠正的问题。

       一、审计发现的主要问题

      （一）预算管理和执行中存在的主要问题

       1.本级人民代表大会批准预算草案前部分紧迫项目缺乏资金安排

        预算年度开始后，预算草案在本级人民代表大会批准以前，市财政局会根据往年的情况下达人员经费和公用经费指标，以维持机构的日常运作。但是一般不会下达项目指标，这会影响到部分紧迫预算项目的开展。如每年的人大和政协会议经费是属于专项经费，如果不下达预算指标则会影响到两会的召开。还有一些特殊的项目支出，如绿化植树项目，成活率最高是在每年春季。还有每年的春运项目、防汛准备和防汛设备检修等。

        2.集中支付改革仍需要改善

        审计中了解到，实行国库集中支付的预算单位中，存在从零余额账户向自有资金账户划款的情况，这种情况需要采取措施解决和规范。我局延伸审计了三个单位的国库集中支付情况。经审计，三个单位划拨到自有资金账户的金额分别是1 692万元、1 977.65万元和2 014.5万元，占实际拨款金额的比例分别是32.22％、14.79％和25.4％。通过审计也了解到从零余额账户向自有资金账户划款有多方面的原因。如2005年的预算下达晚，预算单位在自有资金账户垫支了应从零余额账户支付的款项，事后从零余额账户划回垫付的资金。如统发的津贴、托收和代扣代缴款项仍需要从自有资金账户支出。由于一些二级预算单位尚未加入国库集中支付，已加入国库集中支付的一级预算单位继续延续以往逐级拨款的习惯等。

        实行国库集中支付是为了规范财政支出，提高财政支出的透明度，提高财政资金的使用效益。但是从零余额账户向自有资金账户划款降低了财政支出的透明度，不符合财政集中支付的要求。对于国库集中支付出现的这些情况，市财政局已发出《关于实施国库集中支付改革的预算单位实行零余额账户直接发放工资津贴的通知》、《关于设立国库集中支付改革预算单位过渡结算账户的通知》和《关于加强预算刚性严格预算执行的通知》等文件进行规范。

       3.政府采购部分环节的效率有待提高

        2005年财政安排的政府采购资金95 270万元，到12月份只完成了21 253万元，完成采购计划的22％。到2006年4月底止，支出36 741万元，完成采购计划的38％。

        政府采购资金支出进度缓慢，反映出政府采购部分环节的效率不高。提高政府采购效率需要多部门协作，采购单位要制定好采购方案并抓紧实施，市财政局、市政府采购中心和采购中介机构要搞好服务。但是，部分采购单位未积极主动进行采购，截至2006年5月25日，未申报的2005年政府采购计划占当年政府采购总计划的20.5％，影响了政府采购的效率。

       （二）部门预算及部门资金管理中存在的主要问题

       1.部分事业单位未严格执行相关工资分配制度

        目前，事业单位大致可以分为全额拨款单位、差额拨款单位、自收自支单位以及自收自支企业化管理单位四种类型。《深圳经济特区事业单位工作人员工资制度改革实施办法》规定，全额拨款和差额拨款单位，其津贴部分（活工资）在工资构成中所占的比例分别为30％和40％，自收自支单位一般按40％安排，经济效益好的可高一些，但最高不超过50％。还规定一些经营性、照章纳税并经机构编制部门批准自定编制的自收自支事业单位，可以实行企业工资制度。

        通过延伸审计十六个多种类型的事业单位统计到，这些单位人员年平均工资为135 946元，最高人员年平均工资为182 591元，最低人员年平均工资为83 857元。其中自收自支事业单位和差额事业单位的工资分配水平差异较大。这是由于相关工资管理部门和事业单位主管部门没有严格履行监督职责，事业单位没有严格执行有关工资管理的规定和实行企业化管理的事业单位的相关工资政策不够细化、操作性不强等原因造成的。

        2.事业单位的治理结构不完善

        审计发现，一些事业单位实行两块牌子（甚至多块牌子）一套人马的管理体制，人财物不能严格区分，导致事业单位与其下属企业产权不清、管理职责不明确，产生一系列的问题。如市贸易工业局信息中心原有办公场地，却向其控股51％的下属企业深圳市天澈软件信息技术有限公司租用办公用房，支付月租金4万元。该信息中心和天澈公司经营范围相似，业务上有往来，主要负责人和财务人员在两单位兼职。

        3．市工业展览馆未将展览馆一楼场地出租收入上缴财政

        市工业展览馆系全额拨款事业单位，该馆一楼用于出租，收入由其下属企业深圳市新思达工业产品展销有限公司代收，应上缴财政而未上缴。2000年到2005年该公司收取租金收入3 217万元，支出费用1 938万元，税金及附加196万元，所得税183万元，收支结余901万元。

        4.深圳市国际招标有限公司借出200万资金给本公司工会购买公司15％的股权

        目前，深圳市国际招标有限公司（以下简称国际招标公司）有两个股东，分别是深圳市机电设备招标中心（以下简称机电设备招标中心，占股85％），国际招标公司工会委员会（占股15％）。机电设备招标中心开展业务主要是以国际招标公司的名义进行，机电设备招标中心和国际招标公司基本上是同一批人在经营。2003年国际招标公司工会委员会自筹资金13万元，并向国际招标公司借款200万元购买国际招标公司15%的股权。借款本金和利息以工会每年从国际招标公司分得的分红归还， 2003、2004、2005三年归还国际招标公司借款本金及利息140万元。通过这种方式，国际招标公司工会主要以国有企业借款（借款占全部购买股权资金的93％）购买了国际招标公司15%的股权。国际招标公司向国际招标公司工会借出200万元资金购买本公司股权的行为，不符合《深圳市工会企业登记管理暂行办法》第六条“国有企业不得向本单位工会兴办的企业提供借款或贷款担保”的规定。

        5.市经济合作发展基金财务管理有待改进

        目前深圳市经济合作发展基金管理委员会办公室的事业经费和基金收支在同一个账户核算，容易造成资金混淆，不利于管理。目前基金的支出是先拨到基金的支出账户，然后再根据工作进度对外拨付资金。

       （三）专项资金管理使用存在的主要问题

        通过选择多项专项资金进行延伸审计发现，个别专项资金管理有待改进。

        如深圳市产业技术进步资金由市贸易工业局和市财政局主管，在管理上较为规范，但在项目资金管理程序和解决公示争议等环节上有待改善。该资金拟用2 220万元资助“深圳电子产品质量检测中心项目”（实为数字电视检测平台）的事项在2005年12月28日公示后，市质量技术监督局随即以“重复建设”等理由向市贸易工业局、市财政局提出异议。2006年2月13日，市财政局会同市贸易工业局和市发改局组织专家对数字电视检测平台进行了复审，但市财政局和市贸易工业局没有对市质量技术监督局的异议作出正式书面答复。随后市技术监督局再次向市财政局提出异议。但市财政局和市贸易工业局也未对异议作出正式书面答复，并于2006年3月17日联合发文对“深圳电子产品质量检测中心项目”下达2006年深圳市行业公共技术服务平台建设支助2 220万元的计划。市贸易工业局和市财政局对上述项目公示后的异议尚未建立解决程序。

       二、审计意见及建议

       （一）建议市财政局向市政府和市人大反映年初部分紧迫项目缺乏资金安排的问题，建立在年初适当下达紧迫项目支出指标的制度。

       （二）建议市财政局继续全面推进国库集中支付改革，及时出台措施处置改革中出现的新情况，各预算单位严格执行国库集中支付的规定。在推行国库集中支付后，市财政局拥有及时的信息和便利的手段对财政资金的使用进行监管。建议市财政局对违反国库集中支付规定的行为进行及时有效的监督处理，加大处理处罚力度。

       （三）对于政府采购部分环节的效率有待提高问题，建议市财政局敦促各预算单位抓紧实施政府采购计划。

       （四）对于部分事业单位未严格执行相关工资分配制度问题，建议工资主管部门把握事业单位改革的时机，根据实际情况规范事业单位工资分配，尤其要规范差额拨款单位、自收自支单位的工资分配制度。

       （五）对于事业单位治理结构不完善的问题，建议各部门加强对下属事业单位的管理，健全事业单位的治理结构。

       （六）根据《财政违法行为处罚处分条例》第四条的规定，市工业展览馆应当将出租展览馆一楼的收支结余901万元上缴市财政局。

       （七）根据《深圳市工会企业登记管理暂行办法》第六条的规定，国际招标有限公司应当对借出200万资金给本公司工会购买本公司股权的问题进行处理，防止国有资产的流失。

        （八）建议市经济合作发展基金管理委员会办公室将事业经费和基金收支分账户管理和核算，建议市财政局对市经济合作发展基金等基金和专项资金实行国库集中支付，减少资金流动的环节。

        （九）建议各部门在管理使用财政专项资金时要注意公开、公平、公正，切实提高财政资金的使用效益，体现市政府的政策意图。建议对深圳市产业技术进步资金的规划、每年的项目和资金规模进行公示，对项目公示后的异议和解决过程记录在案，建立解决异议的规范程序，并在公示时提供适当的投诉监督渠道。

        三、审计发现问题的整改情况

       （一）市财政局在已起草并向市政府报送的《关于2007年本级财政预算和部门预算编制指导思想和原则的请示》中反映了本级人民代表大会召开前部分紧迫项目缺乏资金的问题，并提出解决问题的方案，待市政府批准后执行。

        （二）据市财政局反馈，随着财政集中支付各项制度措施逐步到位，向自有资金账户划款现象正在减少，待集中支付支撑系统完善后可望解决存在的问题。

        （三）市贸易工业局信息中心已于2006年6月21日召开主任办公会议，决定2006年7月1日起该中心主任不再担任天澈公司总经理，信息中心财务人员不再兼任天澈公司财务。

       （四）市工业展览馆已于2006年7月3日将901万元上缴市财政局的财政专户。

       （五）深圳市经济合作发展基金管理委员会办公室经市财政局批准，已于2006年7月25日设立经济合作发展基金支出专户，保证了事业经费和基金支出分开核算。

       （六）市贸易工业局经与市财政局协商，整理完成了产业技术进步资金的具体使用操作规程。规程不仅对异议的处理进行了规范的程序设计和明确的操作要求，还对整个产业技术进步资金按资金使用方向分为五个类别，分别制定了详细的操作规程。目前此规程正在拟文会签市财政局，将于近期以两局的名义正式对外颁布。