关于加强我区城乡建设剩余三地管理及利用的建议

理  由：

随着我区城乡建设的快速发展，建设用地需求的压力越来越大。然而，一方面是可供开发的土地资源日益减少，另一方面是边角地、夹心地、插花地（以下简称“三地”）等大量不和谐的零碎地块广泛存在于建设用地中，土地利用浪费严重。如何对这些面积不一、形状不规则、分布零散的用地进行有效地管理和利用，是区政府和有关部门务必予以重视并通盘考虑的现实问题。

一、“三地”的范围

本建议所称“三地”特指省政府办公厅印发的《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》(粤府办[2009]122号)中定义的“边角地、夹心地、插花地”用地类型。该通知针对“三旧”改造地块范围内的“三地”，且只规定“三地”的供地方式，并未明确其开发利用方式。

二、“三地”的成因和开发困难

我区范围内“三地”形成的主要原因有：一是国土部门土地利用总体规划与规划部门控制性详细规划对地块边界划分方法不一致导致的“三地”；二是建设项目按自身的要求进行征地、建设，项目本身边界与规划控制地块边界不一致产生较小面积的零碎地块，不利于其他建设主体单独使用；三是建设主体按规划地块办理用地手续后，相邻地块因规划调整不再控制，但已无法单独成片利用。

目前，国家对于土地开发利用已有明确政策，但按现行规定，这些土地由于实际管理权多元化，单靠个体组织去开发利用，程序繁琐、耗时耗力、困难重重，必将严重打击其积极性，抑制“三地”盘活利用。

办  法：

一、摸清家底。对第二次土地利用现状调查数据进行分析，全面掌握“三地”现状和用地基础信息。建议有关职能部门组织对全区所有剩余“三地”做一次全面深入的现状调查，摸清用地权属、历史遗留问题等情况，建立“三地”利用数据库。

二、有效开发。着眼实际，促请上级部门尽快出台“三地”开发利用的相关政策。简化涉及“三地”的征地、报批等行政审批程序，引导多渠道投入机制，加快推进“三地”建设。一是将规划定点之后不宜建设的“三地”纳入统一规划，一并征用作为城市绿地，由园林部门申请办理绿地的土地登记，统一管理；二是对已建项目周边未征收的“三地”，可由其所属业主实施公益性质的临时建设以有效利用，如遇政府征地时无条件拆除；三是出台相关措施使自有用地开发的业主主动将其周边“三地”统筹开发。通过拍卖给有土地利用需求的相邻建设主体、见缝插绿、兴建小型公共设施等多种方式，有效开发现存“三地”。这样既能解决规划、国土部门历史遗留的用地问题，缓解用地紧张，满足相邻业主用地需求，增加村集体经济收入，又能为市民提供健身、娱乐、休闲的好场所，还能美化城市面貌、提升城市品位，改善人居环境和城市形象，无疑是一件惠民、便民、利民、乐民的大好事。

三、避免新增。一是通过“两规”协调，从源头上解决土地利用总体规划编制中与控制性详细规划不相协调造成的“三地”问题。二是高瞻远瞩，提升城乡土地的规划利用水平。凡涉及新征用地，有关职能部门应同步解决其征用后的边角地利用问题，强化项目用地前期审查论证，引导建设项目科学选址，避免用地预审和选址的边界不一致。新征用地应尽量以规划的道路边线或河流等自然界线为界，保证土地征用时即按照规划执行。

邓茹委员：

您提出的“关于加强我区城乡建设剩余‘三地’管理及利用的建议”收悉，现将办理结果答复如下：

改革开放以来，土地资源对我区经济社会的快速发展起到关键的作用。随着土地资源供需关系的日益尖锐，单靠新增建设用地已不能满足我区发展的用地需求，对存量土地进行摸查梳理、盘活利用，进一步提升集约利用的水平，是我区经济社会实现可持续发展的必然选择。其中，“三地”（边角地、夹心地、插花地）是整合土地资源、集约化利用需要挖潜的重要途径之一，提案中对“三地”管理及利用的建议具有很好的借鉴意义。

一、关于“三地”用地手续的办理。按照“三旧”改造政策，“三地”可在项目实施改造时，按单个地块不超3亩，总量不超出项目用地面积10%的原则，纳入改造范围，一并实施改造。

二、关于“三地”的开发利用。“三地”产生的原因是多方面的，除了城乡规划和土地利用总体规划衔接问题外，还与当年企业征地的资金、意愿、被征地村土地权属情况和农民意见等因素有关。由于国家实行严格的土地用途管理制度，“三地”开发利用必须以完善用地手续为前提。提案中部分建议具有可行性。一方面，对于不宜建设和难以单独利用的“三地”，可纳入统一规划，由政府统筹实施管理，作为城市绿地、开敞空间或市政公益类用地来使用；另一方面，对于相邻建设主体对其有开发意向的“三地”，可通过“三旧”改造的方式由政府统一收储后，通过公开出让方式供地给有用地需求的相邻建设主体，多途径增加土地供应量，缓解用地紧张问题。

三、关于避免新增“三地”的问题。为更好地做到城乡规划和土地利用总体规划协调、合一，提高土地利用效率，避免产生新的“三地”造成资源浪费，我区在开展新一轮土地利用总体规划编制工作时十分重视“两规”的协调性，并专门委托城乡规划部门进行编制。但由于我区是全广州市乃至全省少有的现状建设用地减量区，建设用地规模十分紧张，建设用地规模基本上只能按项目界线、甚至是净用地落实，因此还是不可避免地存在“三地”的情况。目前，广州市政府正积极制定和推进“三规”合一工作，这将极大地推动城乡规划、土地利用总体规划和产业规划的统筹谋划和发展，同时还有利于完善和解决历史上已形成“三地”，进一步避免新增“三地”的问题。

非常感谢您对我区土地管理工作的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵的意见和建议。