市政府办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施意见

各有关区人民政府、市各有关部门和单位：

　　为创新农村基础设施投融资体制机制，拓宽农村基础设施投融资渠道，加快农村基础设施建设步伐，根据《***关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）和《省政府办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施意见》（苏政办发〔2017〕102号）精神，结合我市实际，现提出以下意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。深入贯彻党的十九大精神，以***新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实***、***和省委、省政府决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，自觉践行新发展理念，按照省、市党代会提出的“两聚一高”和“一个高水平建成、六个显著”要求，以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，以实施乡村振兴战略为契机，以创新投融资体制机制为突破口，明确政府事权和投入责任，全面提高农村基础设施建设和管理水平。

　　（二）基本原则。一是政府主导、社会参与。强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，积极争取省级以上政策、项目和资金投入，加大农村基础设施建设支持力度。破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度。二是农民受益、民主决策。引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。三是因地制宜、分类施策。研究不同农村基础设施受益人群和效益情况，探索适合不同区、不同基础设施特点的投融资机制，实施差别化投融资政策，加大对经济薄弱地区和欠发达地区的支持力度。四是建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程，合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合，实现可持续发展。

　　（三）主要目标。到2020年，基本形成主体多元、充满活力的投融资体制，逐步建立市场运作、专业高效的建管机制，城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，农村基础设施条件明显改善，美丽宜居乡村建设取得明显进展，广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强，农村生活垃圾集中收集率100%，无害化处理率100%，农村居民生活饮用水水质合格率100%。

　　二、构建投融资新格局，健全稳定长效投入机制

　　（四）健全分级分类投入体制。明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、区级负责、市级以上给予适当补助的农村基础设施投入体系。对农村道路、文化广场、农村环境整治、农田水利等没有收益的基础设施，建设投入以争取省级以上财政扶持和地方财政配套为主，鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。对农村供电、电信、广电网络等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对经济薄弱地区和重点领域给予补助。（市发改委、市财政局）

　　（五）完善财政支农投入机制。优先保障财政对农业农村的投入，相应支出列入各级财政预算，坚持把农业农村作为全市固定资产投入的重点领域。统筹政府土地出让收益等各类资金，支持农村基础设施建设。加大支农资金的整合统筹力度，集中使用性质相同、用途相近的专项资金，提高财政资金使用效益。（市财政局、市发改委）

　　（六）创新政府投资支持方式。发挥政府投资的引导和撬动作用，采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补等多种方式支持农村基础设施建设。鼓励政府和社会资本设立农村基础设施建设投资基金。建立规范的市区政府举债融资机制，推动地方融资平台转型改制和市场化融资，重点向农村基础设施建设倾斜。市区在省级核定的新增地方债券限额内，统筹本地发展需要，合理安排债券资金用于农村道路、供水、污水垃圾处理设施建设等项目建设。支持符合条件的企业通过发行债券方式融资，用于农村供电、电信、广电网络设施等基础设施建设。鼓励市区政府通过财政拨款、特许或委托经营等渠道筹措资金，设立不向社会征收的政府性农村基础设施维修养护基金。鼓励江宁区及有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利双赢。根据《江苏省省级财政支持特色田园乡村建设试点政策意见》，调整优化现有相关专项资金的使用结构，在符合项目资金用途和管理办法的前提下，通过聚焦支持特色田园乡村建设试点，补齐基础设施短板。（市发改委、市财政局、市金融办，人民银行南京分行营管部）

　　（七）大力推广政府和社会资本合作。支持江北新区管委会、各区通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，通过政府和社会资本合作（PPP）等方式，创新农村基础设施建设和运营模式。发挥财政支持PPP模式政策作用，对规范操作、实施落地的PPP项目实行以奖代补扶持政策。支持江北新区管委会、各区人民政府将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力，并建立运营补偿机制，保障社会资本获得合理投资回报。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。鼓励农村基础设施建设项目多利用村内空闲地、未利用地。（市发改委、市财政局、市经信委、市国土局、市建委、市水务局、市农委、市绿化园林局）

　　（八）充分调动农民参与积极性。尊重农民主体地位，加强宣传教育，发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民一事一议制度，严格执行筹资筹劳限额规定，加大财政奖补力度，积极推进“一事一议”财政奖补项目建设。强化集体资产经营管理过程中的程序规范和服务指引，实现农村集体资产在运营中保值增值。借鉴高淳区作为财政部扶持村级集体经济发展试点的经验做法，发展壮大我市村级集体经济，增加农村居民收入。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。推行村务公开民主管理制度，将农村基础设施建设项目按村务公开要求进行公示，发挥村务监督委员会、新型农业经营主体等监督作用。（市农委，市委农工委，市财政局、市水务局、市绿化园林局、市民政局）

　　（九）扩大金融资本作用。发挥开发性金融机构、政策性金融机构信贷支持优势，推动国家开发银行、农业发展银行积极创新信贷投放方式，围绕农业农村基础设施、特色田园乡村和特色小镇建设等领域加大中长期信贷投放。有序推进并逐步完善农村金融组织体系建设，巩固提高我市现代农村金融服务水平。鼓励农业银行等银行业涉农金融机构创新信贷管理体制，在信贷资源配置、金融产品和服务方式创新等方面，对农村基础设施项目投放、小额涉农贷款、两权抵押贷款给予适当倾斜。稳步推进高淳区两权抵押贷款试点工作，形成高淳特色，支持和引导六合、浦口和溧水等区探索开展两权抵押贷款试点工作。支持各类金融机构到涉农区域设立分支机构、营业网点和农村“金融超市”，逐步扩大对涉农区域的覆盖面，鼓励和支持金融机构创新农村金融产品，积极探索创新服务“三农”的新业务模式，不断扩大“金陵惠农贷”、“阳光信贷”等信贷产品的规模。根据《南京市融资性担保业务补助实施办法》、《关于开展南京市融资担保风险分担试点工作的通知》，鼓励引导融资性担保机构积极开展涉农担保业务，充分发挥融资增信功能，提高农村基础设施项目投资主体的融资能力。支持保险资金直接对接农村基础设施项目，拓宽项目投资资金来源渠道。加快推进农村信用体系建设，推进信用评价结果在社会管理和信贷管理中的综合应用，切实发挥信用支农惠农的作用。在政策范围内，鼓励利用国际金融组织和外国政府贷款建设农村基础设施。（市金融办、市发改委、市农委、市经信委、市财政局，人民银行南京分行营管部）

　　（十）鼓励国有企业参与建设。切实发挥输配电企业、电信和广电网络运营企业的主体作用，加大对农村电网改造升级、信息基础设施建设的投入力度。发挥国有企业主体作用，支持和鼓励国有企业通过援建、精准扶贫等方式参与农村基础设施建设业务，支持中央企业、省属企业和地方国有企业通过合作方式参与农村基础设施建设。（市政府国资委、市经信委、市发改委、市财政局）

　　（十一）引导社会各界积极帮扶援建。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农村基础设施建设和运行管护。引导在宁机构、基金会、社会团体和各界人士依托公益捐助平台，为农村基础设施建设筹资筹物。落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策。进一步推进精准扶贫，支持经济薄弱村（欠发达村）和北部山区、茅山老区、横山西南边区等集中连片欠发达地区的基础设施建设。2019年基本完成扶贫任务，2020年巩固提升、总结完善。（市民政局、市财政局、市税务局、市发改委，市委农工委）

　　三、完善建设管护机制，保障工程长期发挥效益

　　（十二）加快土地资源配置改革。坚持项目导向，精准配置新增建设用地计划，充分挖潜存量，提升市场化配置资源力度，积极组织参加省、市耕地占补平衡指标平台交易，抢抓国家和省级重大工程统筹补充耕地政策机遇，主动做好省以上农村基础设施项目用地指标向上争取工作。（市国土局）

　　（十三）完善农村公路建设养护机制。完善农村公路管理机构，落实管理人员定编定岗。将符合相关规定的农村公路建设、养护、管理机构运行经费和人员基本支出纳入一般公共财政预算。落实《南京市农村公路提档升级工程实施意见》、《南京市农村公路提档升级工程暨“四好农村路”建设管理办法》等文件精神，积极争取省级专项补助资金，适当提高市级补助资金标准，落实区级补助资金，形成省、市、区三级合力，共同推进市域农村公路提档升级工程及“四好农村路”建设。探索“建养一体化”模式，以政府财政投入为主，引入政府和社会资本合作（PPP）等模式，通过市场化改革，吸引专业企业、社会资本参与建设和养护农村公路，不断完善资金监管和激励机制。企业和个人的资金，应尊重其意愿，由接受单位统筹安排使用。村民委员会“一事一议”筹集的资金，由村民委员会统筹安排专项用于农村公路建设养护。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式，筹资建设和养护农村公路。结合物价上涨、里程增加、等级提升等因素，合理提升农村公路养护市级补助资金标准。（市交通局、市财政局、市发改委）

　　（十四）推进农村供水设施产权制度改革。深化水务工程建设和运营管理体制改革，完成基层水利站改革，探索专业化建设管理模式。以属地政府为责任主体，充分发挥属地政府主导和行政推动作用，按照“谁投资、谁所有”的原则确定所有权。由属地政府、集体和个人分别投资所形成的资产，其所有权分别归国家、集体和个人所有；由以上三者共同投资的供水工程所形成的资产，其所有权由三者共同所有；政府投资建设的农村供水工程属于国有资产部分，其所有权不得拍卖、转让。属地政府可以按照所有权和经营权分离的原则，合理确定经营者，同时兼顾区域供水城乡统筹、统分结合，科学运用市场机制整合供水基础设施要素，分步推进、稳妥实施，进一步优化资源配置，确保农村居民生活饮用水卫生安全。（市水务局、市财政局、市卫计委，江北新区管委会，各有关区人民政府）

　　（十五）理顺农村污水垃圾处理管理体制。以政府为主导，实行区级统筹、镇（街）建管、打包运行的运行管理体制，按照“城乡统筹、就近接管、临近联建、分散独建”的原则，编制辖区内规划布点村生活污水治理专项规划，统筹城乡生活污水治理。江北新区管委会、各区人民政府要加大财政投入，积极引入社会资本参与农村污水设施建设管理，按照规范流程，通过建管一体或管养一体等模式，完善长效管护机制，提高农村污水设施建设管理效率。引导推行垃圾分类处理和资源化利用，全面建立农村生活垃圾分类工作机制，健全农村生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，形成农村生活垃圾分类有效模式，提高农村生活垃圾治理水平；按照“重保障、全覆盖”原则，认真落实农村公共服务运行维护机制以奖代补政策，全面提升农村长效管护能力。（市水务局、市城管局，江北新区管委会，各有关区人民政府）

　　（十六）积极推动农村电力管理体制改革。建立规范的现代电力企业制度，鼓励有条件的地区开展县级电网企业股份制改革试点。按照《省政府办公厅关于转发省发展改革委江苏能源监管办江苏省售电侧改革试点实施细则和江苏增量配电业务改革试点实施细则的通知》要求，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务，赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。鼓励以混合所有制方式发展配电业务，通过公私合营模式引入社会资本参与农村电网改造升级及运营。支持社会资本投资建设清洁能源项目和分布式电源并网工程。（市发改委、市经信委）

　　（十七）鼓励民间资本参与农村电信设施建设。鼓励民间资本采取多种形式与基础电信企业开展合作，支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等参与农村电信基础设施建设。加快推进农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作，鼓励和引导民间资本开展农村宽带接入网络建设和业务运营。（市经信委）

　　（十八）改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。对具备条件的项目，通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构，参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等，建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。（市发改委、市财政局）

　　四、建立健全定价机制，激发投资动力和活力

　　（十九）合理确定农村供水和供电价格。按照“理顺机制、消化成本、统一政策、促进发展、保障民生”的改革思路，全面推进“1+9”水价综合改革。坚持补偿成本、合理收益、公平负担的原则，逐步完善农村供水价格形成机制。推进居民生活用水同城同价，非居民用水同网同价。由街镇供水企业独立生产供应自来水的，到户价格由区级价格主管部门会同水行政主管部门，按不高于区域内已实行同网同价的自来水到户价格核定。区级政府可根据实际情况安排财政性资金对供水企业进行补偿，使经营者能够获得合理利益，促进农村供水工程基础建设。为减轻困难群体生活负担，对困难群体同步出台价格优惠和补贴措施。按照“管住中间、放开两头”的原则，严格落实国家和省输配电价改革政策。（市物价局、市水务局，江北新区管委会，各有关区人民政府）

　　（二十）探索完善污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试，在有条件的地区实行农户垃圾处理费缴费制度，保障运营单位获得合理收益。参考当前南京市居民住户垃圾处理费缴费标准与运行机制，按照相关规定，综合考虑垃圾处理成本、经济社会承受能力等因素，合理确定缴费水平和标准。在全市农村供水已与城区实现“同源、同网、同质”的基础上，积极探索建立将农村污水处理费纳入财政预算管理的工作机制，并专项用于农村污水处理设施的建设、运行和维护。（市水务局、市城管局、市物价局、市财政局）

　　（二十一）推进农村地区宽带网络提速降费。引导基础电信企业公平竞争，推动各运营商加大投入，加快农村光纤宽带网络建设，优化升级网络基础设施，不断提升网络接入速率。指导和推动基础电信企业简化资费结构，切实提高农村宽带上网等业务的性价比，为农村贫困户提供更加优惠的资费方案，为发展“互联网+”提供有力支撑。（市经信委）

　　五、保障措施

　　（二十二）强化规划引导作用。按照城乡一体化发展的要求，衔接协调各类规划，推进各涉农区美丽乡村片区规划、镇村布局规划、村庄规划等相关规划编制，统筹农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施布局。推动城镇基础设施向农村延伸，实行统一规划、统一建设、统一管护。（市规划局、市交通局、市水务局、市城管局、市建委、市经信委，市委农工委，江北新区管委会，各有关区人民政府）

　　（二十三）完善相关法律法规。完善农村基础设施投融资相关法律法规，根据《江苏省农村集体资产管理条例》的立法进程，适时将《南京市农村集体资产管理办法》申报上升为地方性法规。开展《南京市农村公路条例》修订调研工作，为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。依据有关规定，适当放宽对农村小型基础设施投资项目管理“四制”要求。（市交通局、市政府法制办、市发改委）

　　（二十四）落实建设管护责任。市各相关部门要根据本意见，按照职责分工，密切协作，抓紧制定相关配套措施。各相关区人民政府要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本区内国有林区、林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。江北新区管委会、各区人民政府是农村基础设施建设管护的责任主体，要结合本地实际，制定实施意见，确保各项措施落到实处。（江北新区管委会、各有关区人民政府、市各有关单位）

　　南京市人民政府办公厅

　　2018年7月5日

　　（此件公开发布）