乡村旅游与休闲农业用地政策研究及分析

近年来，随着旅游业成为国民经济发展的重要产业，各省、各地区都大力发展旅游产业，特别是对于旅游资源丰富，而经济不发达的广大农村地区，开展了大量的生态旅游、乡村旅游、文化旅游、农业旅游、民俗风情旅游等，使得集体土地流转旅游用地，带动农村经济发展。

由于我国农村土地政策特殊性以及旅游业对于资源信赖及环境破坏，将农村土地作为旅游用地用途是否可行，如何发挥土地政策作用，更好地促进农村发展，解决“三农”问题及城乡二元结构等问题，成为当前迫切需要解决的问题。

旅游用地的含义

旅游用地是一种新的土地利用方式，目前还没有统一的定义。通常旅游用地指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地,供人们进行旅游活动，具有一定的经济结构和形态的旅游对象的地域组合。还有一个相近的旅游用地概念为：凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地。

从上述两定义可以看出，旅游用地的实质都是旅游景区内部的土地利用和功能布局，但这都是仅局限于狭义上的概念。

从广义上来讲，旅游业用地不仅是狭义旅游景区土地，还将考虑有潜在旅游功能建设用地，农用地和未利用地等。如果仅将旅游用地从狭义上的观点，那就严重制约着我国旅游业的发展。而且严格的旅游用地规则和土地利用总体规则。导致了旅游业用地供需矛盾。

旅游用地现行政策

《物权法》建设用地使用权第一百三十七条“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”

《***关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》推进农业产业结构战略性调整中提到“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业”，以及健全严格规范的农村土地管理制度中提到“土地承包经营权的流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

《土地管理法》里规定“集体土地转为建设用地的，要按规定办理农地转用和征用手续。因而在农村集体土地开发旅游景点，要改变土地用用途和土地利用方向，有些还需改变土地性质，因而要办农地转用和征用手续。

农村旅游业用地开发遇到的难点

1农村土地用途应有新思维，自主提供旅游业用地。

农村土地不仅只是为土地安全和粮食生产的责任，它更需要为发展农村经济，因为农村土地使用用途的新思维才是解决农村经济发展的最值得思考的问题。农村土地不应只肩负着做农业生产用地和一般居住建设用地，在新时期，农村土地有发展农村经济，推动农村产业结构调整和升级的使命。只有当集体农民有自主权利，将自己的土地朝最高最佳使用原则方向去使用。农村集体土地只用作于农民住房建设和农业生产，不能用于旅游业开发建设，这是没有效益的表现。农村流转土地的使用权完整性。农村土地流转只是规模上的流转，而并不是真正的产业升级或者产业结构调整。

2农村旅游业用地性质是有所突破。

即发展农村旅游业用地可以是集体性质旅游用地和国有土地性质旅游用地。在城市国有土地流转中，获取旅游业用地方式有，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用规定》中规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。农村和城市土地的性质是不同，这就为什么当初土地制度要划分为集体所有和国家所有所考虑的。城市旅游用地都是属于建设用地，用于旅游开发经营的。而农村旅游用地用于旅游开发经营是为了发展农村经济、盘活农村土地。农村旅游用地还有生态环境的使命，有保护弱势群体的功能，对整个“三农”问题来讲，农村旅游业用地不应该只是实现经济利益最大化。

3农村旅游用地开发理念和开发模式要实现创新。

农村旅游业用地要实现经济效率与国家安全功能的结合。当前农村旅游业用地开发都是一些农业经营性用地，着重强调农村土地生态安全。因而农村旅游业用地开发摆脱现有成见，就得在开发理念上有所突破创新。农村旅游用地的开发要追求的是农村经济发展和生态资源保护。农村旅游业用地即要实现经营性用地，那就是实现经济效率最大化，这部分必须要实现土地性质转变，实现集体土地招、拍、挂，类似于城市旅游业用地开发。农村还有生态土地安全功能，因而要有部分留有集体自己开发，这就是现今的乡村旅游发展模式，实现国家粮食安全土地生态安全。因而在农村旅游用地出让的过程中，要考虑的是旅游用地的开发模式。

4农村旅游业用地政策要以民为本，在开发的过程中，实现可持续发展。

一要以农民为本。完善农村旅游业用地用途管制，使农村土地实现产业结构升级。农民对农村土地的思维定势就是进行农业生产，如何采用新技术、新品种提高产量。二要以投资者为本，只有满足这两点，才有旅游用地供给。对于投资者而言，需要看到可持续性的利益回报，对游客来说，要满足他们的休闲度假等旅游功能，才会有乡村旅游的需求。有旅游用地的需求和供给才能发展农村旅游业，发展农村旅游经济。

乡村旅游土地开发需要解决的问题

乡村旅游规划中，同一地区的乡村体验性产品和民俗文化的演绎特色不明显，重复性的规划建设是值得注意的问题。以下问题是目前乡村旅游规划中既难又亟待解决的问题：第一，不改变现有农村土地集体所有制前提下，如何更好解决农村土地流转问题;第二，如何对农民居住点及各类用地进行合理布局以保持乡村原真性景观。

既要保持乡村的原真性，又要进行乡村旅游开发。也需要一定量的商业开发。这使得农村土地的利用结构将随之产生变化。原有的农业用地在功能上更加丰富，不仅是农业生产和农民生活的载体，也是旅游商业服务的重要载体。也就是说，乡村旅游景区需要一定量的商业用地。但按照法律规定投资者只拥有对土地上附着物的一定时限(即按农民联产承包经营权的时限)使用权，对土地本身并没有使用权(土地不能征用)因此，如何解决商业化用地问题在乡村旅游规划中显得尤为重要。

农村土地开发的模式

1、土地置换和土地整理方式：即经发包方同意，这种方式一般是农户与农户或经营大户与农户间产生。如在乡村旅游开发中，需要迁移部分农户的住宅、自留地或承包地，便可采取机动置换方式为农户重新配置面积相当的耕地、宅基地等。被置换后的农户土地不仅能满足农户生产、生活需要，而且由于根据旅游产业经营需求配置土地，有助于旅游投资商更好地介入，发挥土地商业化作用。同时在保证耕地总面积不变的前提下，实现农民居住环境和配套设施的改善，集中起来的民居可作为聚居村落开展旅游接待，发展餐饮、娱乐和旅游商店等。

2、土地股份合作方式：土地股份合作是指农户以承包的土地入股为核心。并以在册村民为配股对象，按村龄或对集体经济贡献大小确定配股比例，进行股份合作的新的社区合作经济组织。其特点是土地集中经营，高效经营，易形成规模化生产，产业化经营，并由于采取现代企业管理方式，具有严格的管理制度和科学的管理方法，当今市场经济条件下，土地有效流转和规模经营的重要方式。