徐汇区人大常委会机关学习型组织建设掠影

建设学习型机关，是本届徐汇区人大常委会努力推进的重点工作，也是加强干部队伍建设的有效载体。在徐汇区人大这个只有20余人，但承担了区级地方国家权力机关大量日常事务的组织里，如何在完成既定业务目标的同时，始终保持奋发向上的工作激情和团结和谐的团队凝聚力？几年来，有五对关系始终在徐汇区人大常委会主任、党组书记陈高宏的思索和实践中“不离不弃”：  

首先是“做事”与“育人”的关系。一个机构的存在价值，首先是“因事而设”。但同时，事在人为，组织是人组成的。人不强，不仅事做不好，组织也会大大贬值。因此，人不仅是做事的“力量”，人本身的成长就是组织的目的。在做事的同时，关注人的发展与培养，主动设计与注入一定强度的压力，充分发掘每个组织成员的成长潜能，推动其境界自我超越、水平自我提升，这是学习型组织安身立命所在。  

第二是“工作”与“学习”的关系。每一项阶段性任务的完成，都以解决实际问题为导向，而解决实际问题的过程，又可以给个人和团队激发创造更多的研究思索的附加价值。如果营造出“人人、时时、事事、处处”的主动学习的氛围，以工作带动学习，把工作项目转化为学习案例，那么，学习会更有针对性。同样，如果以学习来促进工作，把理性思考转化为工作方案，那么，工作会更有方向感。  

第三是“个体”与“集体”的关系。人是社会化的产物，在充分信息化的现代社会，人的成长并不孤立，个人的思考、积累通过一定方式辐射出去，就有可能成为集体收获的来源，同时团队的氛围和集体智慧又能激发个体再学习、再思考、再实践，促成新的分享。机关便是学校，同志亦为同学，在相互切磋砥砺中，实现“集体提升个体”。  

第四是“素质”与“形象”的关系。“外树形象”的前提是“内强素质”，当组织内部有了紧迫的学习动力，对外部知识的获取意愿会更加强烈，对外部环境变化所提出的新要求会更加敏感，会更自觉地把外部任务转化为内在的努力目标。也只有当内部的“自我养成”强大之后，与外部的交流才会更加顺畅，对外部的效应才会更加正向。  

第五是“机关团队”与“区域大局”的关系。如果只是局限在本机关、本团队的“自我运转”“自娱自乐”，这绝不是学习型组织建设的目的，只有将本机关的建设主动融入全区工作大局，与大局相呼应，为大局提供人大机关的学习与研究、思考与建议，也从大局的进展中争取各种精神和组织资源支持，人大机关学习型组织建设才更有意义。  

这五对关系，伴随着徐汇区人大五年学习型机关建设的实践，也催生出了一些阶段性成果。或许我们可以从以下3篇小案例里，窥一斑而见全豹，感受到徐汇区人大学习型机关建设的氛围。  

案例一  

“追本溯源”的信访案例分析会  

徐汇区人大常委会机关每年会接到600多件次来信来访，从不同角度反映了人民群众的呼声和诉求。区人大常委会机关将之作为掌握民意民情、回应社会关切的重要素材，选择其中涉及利益关系较为复杂、具有代表性的案例在全体机关干部中开展集体讨论。这种“案例分析法”通过引导干部对典型案例进行感性认识与理性思考，集思广益地开展深入分析，以培养运用理论知识提高应对复杂局面、解决实际问题的能力，并不断地从中提炼出解决问题的一般性、普遍性的规律的方法。  

2014年9月1日，在区人大常委会机关会议室里，全体机关干部正在围绕3封涉及物业服务、城市管理、城市建设方面问题的群众来信进行着热烈的讨论。大家围绕如何解决信访中所反映的问题各抒己见，还在常委会主任陈高宏的主持下现场开展“民意调研”，形成了不同的看法。  

“假如你是街道办事处主任，你怎么处理这个问题？”  

“任何建筑，只要没有经过法定的审批程序，不管是谁建的，都属于违法建筑，必须要拆！”  

“违法建筑肯定不合法，但是做信访人的思想工作同样重要。”  

“有些公共设施确实使用了违法建筑，这是有历史原因的。从客观实际来看，处理这些违法建筑，有一个循序渐进的过程。”  

“法律面前不能有例外。我们作为法治政府，首先应该满足法治要求，坚决做到违法必究。”  

“立刻拆掉的话，哪里再去提供800㎡的用房？群众的需求怎么保障？”  

会议桌左侧在争取右侧的认可，前排跟后排在争论，大家从法律原则、实际条件、历史问题、解决方式等各个方面，充分地发表自己的看法，形成了全员参与的大讨论。不仅坐在前排的领导各抒己见，坐在后排的年轻干部也积极踊跃地参与到讨论中来，有的还援引国外的著名案例对长远影响与眼前问题的关系进行了深入分析。  

案例分析会持续了2个多小时，气氛十分热烈，大家显然意犹未尽。陈高宏主任在会后的评论中指出：这次会议是信访案例分析会，也是辩论会，是“两会合一”的学习研讨会。面对实践中的难题，我们非常强调要有多种思想的碰撞。虽然大家都对法律有共同的信仰，但是法律在执行的过程中却又要受到多种现实因素的制约，这就是今天社会治理的困境。信访件中所反映的法律事实与客观事实、程序民主和实体民主、大局利益和小局利益等方面的关系是共性的价值问题，其不仅仅体现在这些案例本身，更需要我们在日常学习工作中不断地思考、总结。  

要做好人大工作，就必须在自身素质上打磨，这已成为徐汇区人大机关的共识。而将具体工作作为实际案例来开展分析讨论，则是提高素质的有效方法。在徐汇区人大，类似这种信访案例分析会的学习还有很多，目的就是始终把提高履职能力作为学习重心，形成人人都要学、处处都可学、时时都能学的学习氛围，始终保持奋发有为、只争朝夕的精神状态。机关干部通过对具体事例的分析，用知识和理念的更新来带动工作创新，从细节上见作风，从事件中追原因，从处置中思规则，从治理中懂心理，分析能力、判断能力、解决问题能力在一次次这样的学习中得到了很大的提升。  

案例二  

法律知识考试背后的故事  

2015年4月，徐汇区分批举行了由区人大及其常委会选举和任命的国家工作人员宪法、法律知识考试，全区共有230余名国家工作人员参加了考试。这场考试，同样也是锻炼人大机关团队配合、知识管理等综合能力的一次契机，考试的每一本参考材料、每一道法律试题、每一个现场细节都凝聚着徐汇区人大机关整个团队的集体智慧。  

“黄皮书”与“蓝皮书”的出台  

为了便于法律知识考试的考前复习，更为了培养人大机关干部运用法治思维和法治方式解决问题的习惯，营造“手不离法”的氛围，一个编制“黄皮书”“蓝皮书”的念头在人大工作者脑海里应运而生。“黄皮书”即　《法律选编》，意为法律为据。徐汇区人大的工作者们结合实际工作的需要，将宪法、地方组织法、代表法和监督法作为主要内容收录书中。同时，还进一步将市人大及其常委会制定的有关议事规则、立法工作、监督工作等15部对区人大有指导意义的制度汇编成　《法规选编》。“蓝皮书”即工作制度汇编，集合了历届人大在工作制度上的智慧结晶和本届人大制度创新的精髓。  

法律知识考试题库的形成  

用作参考资料的法律、法规选编完成后，考试试题的编辑事宜就摆上了日程。在这一环节上，徐汇区没有委托高校出题，也没有照搬网上已有题库，而是全权交由人大机关同志负责，成立了由5名具有法律专业背景的人员组成的“法律工作小组”，从《宪法》《地方组织法》《代表法》《监督法》中，分别出100道题，组成法律考试题库。  

考试题目既要简单明了，又要内涵精准、难度适中，使最终纳入试题库的题目能体现法律精神，这对法律工作小组是一次挑战。但出题的过程本身就是很好的学法过程，每位成员都反复“啃”法条，生怕遗漏每一个考点。  

在出题过程中，组员普遍感觉，设计选择题的选项是一个出题难点，既要恰如其分地表述正确与错误选项，又不能因答案过于明显而直接送分，这需要耗费不少脑细胞。  

一篇好文章是靠改出来的，一套相对成熟的考试试题也不例外，必须经过几轮集体讨论修改。在法律工作小组内部，成员互相做题，查找试题漏洞。有的组员是法律博士，做法律试题已经驾轻就熟，但出考题又是完全不同的视角。有时候为了证明对方一道题错了，要翻阅大量材料，争得面红耳赤才能作罢。在互相切磋中，对法律的理解更深了。完成题库后，常委会领导要求全体机关干部将法律汇编“读一遍”，考试题库“做一遍”，试题答案“对一遍”。“三个一遍”过后，才有底气上考场。人大机关内部花了一个半天，集体做题、集体讨论，有的同志对某一道题目的思考，又引发了大家的共鸣，在不断完善题库的同时，也起到了集体学习的目的。  

法律知识考试如期顺利进行  

在充分的准备工作过后，2015年4月1日到8日，区人大常委会分8批次，组织了选举和任命的国家工作人员的宪法、法律知识考试。考试以60分钟、60道试题、60分合格的标准，采用闭卷、机考的形式进行。219名参加考试人员的成绩全部合格。此项工作得到多方关注，在全国范围内产生影响，新华社、人民网、中纪委网、《解放日报》《文汇报》和上海电视台等主流媒体作了报道,并被各类网络媒体评论或转载达百万余次。值得一提的是，考试试题得到了参加考试人员的认可。有的考完之后说，“题目逻辑很严密，有一定难度，需要花费一定时间复习才能过关。”“通过复习考试，对我国根本政治制度的框架结构有了更清楚的认识。”  

案例三  

衡山路一酒吧违建拆除案  

代表批评、意见、建议的督办，一直是人大推动工作的有效途径之一，一方面能够推动政府相关工作的开展，另一方面也真切地回应社会关切，解决居民身边的难题。然而，仅靠徐汇区人大仅有的人力，要想全面督办代表建议显然不切合实际，并且每个建议的督办通常都会有波折，有的建议解决后还会不断出现反复，这都考验着人大工作者的智慧。徐汇区衡山路某酒吧违建拆除一案就是经典一例，从反复搭、反复拆，到助推拆违机制的完善，整个过程体现了人大工作者们对待工作的韧性和责任感，更体现了人大持续多年学习型机关建设所带来的实际成效。  

事件缘起  

高安路、衡山路、永嘉路三街交界处，交通繁忙、居民区密集。就在这个路口，开设着哥莉、西玛、88、顿迪、贝妮等多家酒吧。每晚，特别是到周末，霓虹闪烁，人声鼎沸，通常都要营业到午夜。这些酒吧因开在居民楼下，占道占绿经营、噪音扰民问题由来已久，周边居民投诉不断。  

2010年世界杯期间，城管联手公安，曾对该处开展集中整治，暂扣了占道经营的相关物品，酒吧违规行为减少，世界杯期间再无投诉。  

2012年，衡山路某酒吧在门前私自搭建违章构筑物，扩大营业面积，此后在区人大督促下，天平街道组织相关部门依法拆除了占道经营的违章设施，有关部门重新铺设了人行道板，翻新地下管线，规划设置了绿化设施，整治取得了一定成效。  

波澜再起  

2014年，巴西世界杯。这片场地又开始热闹起来，并且还有愈演愈烈、变本加厉之势。多家酒吧门口的人行道上，遮阳篷、桌椅鳞次栉比，有的甚至在人行道上设置了U型固定围栏。世界杯来临之际，部分酒吧还将投影机、大型投影幕布，高分贝音响设备安置到了室外，准备随着世界杯的节拍“大干一场”，吸引更多消费者。周边居民面对这种阵势，反应更加强烈，通过各种途径呼吁政府采取切实举措予以解决，该选区人大代表还为此专门提交了代表建议。  

强力督办  

经过实地走访和多方了解情况，此事件既涉及违建、占道、扰民，又不断反复，具有一定典型性。人大决定督办此项建议。  

怎么督办？现场督办会是一大“利器”。徐汇区人大总结了现场督办的两条原则：既要掌控局面，又要拿捏好分寸。具体而言：  

一是熟知法规，找准发力点。召开督办会前，一般事先了解案件进展情况，特别是对相关法律法规了然于心，避免被有关部门“牵着鼻子走”，会上才能掌握主动、坚持立场、有的放矢。  

二要站好定位，扮好角色。充分发挥人大搭建平台、牵线搭桥的作用，将提出建议的人大代表、承办建议的有关部门，甚至部分居民代表召集在一起，协商探讨，寻求各方认可的解决方案。  

三是抓住主办，留有成果。会上明确主办单位，由主办单位现场提出办理的具体方案，包括时间节点、具体方法、各部门协同配合的内容、可能遇到的困难和预案；　在各方达成共识的基础上，形成会议纪要，为政府申请经费、开展工作提供支撑，同时也通过文字形式对会商的成果进行有效约定，为后续***督办提供依据。  

事实上，除了现场督办会的经验梳理，对于后续的督促落实，徐汇区人大也总结了一套机制：督办会后指定人大常委会相关工委***了解代表建议办理进展情况。一方面，对于出现的处置迟滞，在理解、支持的基础上督促推进；另一方面，对于督办后仍迟迟得不到解决的代表建议，特别是违法事实清晰，政府部门“不作为、慢作为”导致矛盾凸显的案件，实行督办加压机制：从常委会分管主任督办，到常委会主任督办，直至开展具体案件质询，形成人大督办“坡度”。  

由于酒吧事件的反复性与操作难度，现场督办会由常委会主要领导亲自参与，加压机制一步到位，之后的拆违工作推进也十分顺利。后续，人大还参与了加装物防设施和固守方案的论证，为该处的长效管理出谋划策。  

事后，徐汇区人大机关内部针对这个具有典型意义的案件还专门召开案例分析会。由相关工委详细阐述事件的前因后果，并总结人大参与其中的经验，各工委、室都参与了热烈讨论，再一次体现了“在工作中学习、在学习中工作”的人大学习型机关理念。  

三度出手  

2016年，该酒吧周边违建、乱设摊、跨门营业等现象第三次回潮，不仅影响周边居民日常生活，而且破坏市容环境、妨碍路人通行。这足以看出在利益的驱使下，违法与执法之间的胶着，以及彻底解决民生问题的难度之大。  

在人大督促下，政府相关部门再次启动综合整治，彻底清除酒吧及其周边的违法搭建、占道经营、乱设摊等违法行为，并且这次政府还自我加压，同步拆除了南侧牛奶亭、早点亭等3间存量违法建筑，周边环境面貌得到很大改善，居民群众拍手称快。  

推动机制建设  

为什么这样一个案件会持续反复？督办的同时，徐汇区人大也一直在思考这个问题。很显然，长效机制建设是关键。个案的解决不能就事论事，要以点带面，推动类案处置和机制建设。为此，在酒吧事件后不久，人大筹备召开了拆违工作推进及机制完善专题询问会，力求推动相关制度的完善和落实，从而使代表建议督办从个案督办向类案督促延伸，从个案解决向机制建设拓展。  

与此同时，结合《上海市徐汇区人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法（试行）》的修订，我们将“现场督办”“主任会议选择若干代表建议作为重点督办件”等经过实践检验的做法写入制度，使代表建议督办更有法定效力。我们还总结出了重点督办件的选取原则，即：代表持续多年反映、群众反响强烈的问题，通过督办有条件或适当创造条件能够解决的问题，解决后能够一定程度推动面上工作的开展的问题等，让实践探索与总结固化同步。  

　　（来源：上海法治报）