2006年第10号（总第032号）深圳市灯光环境管理绩效审计结果20061230

        为促进加强灯光环境管理工作，提高财政资金使用效益，根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2006年7月至9月，深圳市审计局对我市2003年至2005年灯光环境管理绩效情况进行了就地审计，除审计了深圳市灯光环境管理中心外（以下简称灯光中心），延伸调查了深圳市城市管理局、深圳市城市照明学会、广东电网公司深圳供电局等单位。

       一、基本情况

       深圳市城市管理局为我市灯光环境管理行政主管部门，灯光中心作为灯光环境管理的专业管理机构，受其委托，具体履行灯光环境的规划、设计、管理和维护等职责，并负责全市灯光环境管理行业的协调、政府投资景观照明的组织实施和维护管理等工作。深圳市城市照明学会隶属于灯光中心，是全市灯光环境管理维护单位的行业组织。灯光中心通过该学会，对行业内各单位提供业务指导和信息交流，定期组织亮灯率、安全生产检查评比。目前，我市灯光环境管理工作实行分区管理模式，相关专业管理机构除了灯光中心外，还包括南山区路灯管理所，宝安、龙岗两区路灯管理机构及其所属各街道办市政中心；另外，华侨城、各保税区和大型工业区由各业主自行管理，也设有相应的灯光管理机构。截至2005年底，全市城市照明灯光约23万盏（按功率换算）。

        在灯光环境规划方面，我市于1996年制定了第一个《深圳经济特区灯光夜景建设总体规划》。随后，于1999年、2003年、2005年分别编制了《深圳经济特区灯光景观补充规划》、《深圳经济特区道路照明专项规划》、《深圳经济特区景观照明专项规划》，形成了较为完整的规划体系。

        我市城市道路照明设施实行建设与管养相互分离的机制，由规划、建设部门建成后移交给灯光中心管理维护。景观照明设施主要由业主自建自管，灯光中心进行规划指引、协调亮灯时间并给予适量的电费补贴。至审计时，灯光中心已接管维护特区内497条市政道路路灯5.5万盏、市政景观灯光5.9万盏（按功率换算）、专用变压器315台、电缆线路2020公里，并协调管理107幢大楼的景观灯光。2003年至2005年，灯光中心支出总额共计25 025.58万元，其中路灯及灯光电费支出共计13 816.15万元，占55%。

       二、审计评价

        2003至2005年，我市灯光环境主管部门和专业管理机构以及有关单位认真履行了灯光环境管理职能与养护职责，取得了较好的建设、管理成果和社会效益。在节能降耗工作方面，我市对具备条件的130条市政道路实施半夜灯，节能效果较为明显；此外，还采取了电容集中补偿、安装太阳能通道灯，试点使用路灯节电设备、节能灯具等节能手段，以及减少夜景灯光的亮灯时间等措施，达到综合节能。尤其是，灯光中心运用先进的科技手段，建立了一个针对城市照明系统的管理平台—“三遥”控制系统，在其可控范围内实现了灯光开关时间的统一控制，大幅减轻了工人的劳动强度，同时对故障现场能快速直观地反映，提高了管理维护工作效率。３年来，灯光中心对道路照明、景观灯光维护比较及时到位，亮灯率和设备完好率分别保持在99%和97%以上，超过建设部规定97%和95%的标准，处于先进水平。

        在城市景观照明（夜景）建设与管理方面，我市基本建设形成了一批具有一定水平的城市灯光景点，包括蔡屋围、中心公园、福田中心区等灯光景区，深南大道、华富路两大灯光长廊，6个区政府所在地灯光片区，华强北和东门步行街两大商业旺区的灯光装饰等，与东西贯穿、南北交错的市政路灯浑然一体，构成了有点有线、风格各异的灯光景观。其中深南大道灯光长廊（深南溢彩）于2004年入选“深圳八景”之一，成为深圳市的夜景灯光代表性精品。为我市城市发展和建设现代化、国际化城市，创建“国际花园城市”做出了积极的贡献。

       但在审计中也发现，为更好地满足未来深圳城市发展和建设现代化、国际化城市的需要，城市道路与景观照明工作在灯光环境管理体制的完善、财政资金的使用效益、节能工作与设备的利用、日常维护与管理等方面有待进一步改善。

       三、审计发现的主要问题

       （一）从全市总体来看，存在管理主体过多、景观及道路照明的建设与改造力度有待加强等问题

       1.灯光环境管理主体过多造成资源重复配置。

       深圳市目前实行的灯光环境管理体制为分区管理，特区内罗湖、福田、盐田三个区及南山区一部分由灯光中心负责管理；南山区还有一部分由南山区路灯管理所管理；南油工业区、华侨城、蛇口工业区及各保税区等地由业主自行管理，其中南油工业区因企业效益不佳，无力承担管理费用支出，已将路灯移交南山区路灯管理所管理，由南山路灯管理所负责管理费用，委托南油工业区进行管理。

       特区外，宝安、龙岗两区城区的灯光环境分别由宝安区路灯管理处、龙岗区市政管理所进行管理，其余地方的灯光环境分别由各街道办市政中心管理。

       由于市内存在多家灯光管理机构，各自管理一部分灯光环境工作，导致设备、技术、人员重复投入，造成了资源的分散和浪费，不利于提高有限资源的使用效益；同时，还导致全市管理标准不统一，管理水平不一致，各自为政，维护不及时的情况经常发生，不利于我市灯光环境管理整体水平的提高。详见表二。

表二：2005年深圳市灯光环境管理资源投入情况调查结果统计表（部分单位）

       2.景观照明工作有待加强，具有鲜明特区特色的灯光景观尚未完全形成。

       主要表现为:（1）城市景观照明整体架构尚未完全成型，滨海特色没有突出表现，深圳门户检查站及口岸照明不足;（2）深南大道灯光长廊尚未实现规划效果，东西两侧景观照明较差；同时，滨海大道灯光长廊的建设尚未起步;（3）标志性景观节点不够突出，夜间引导性差，如地王大厦作为深圳最高的建筑其夜间形象不够突出，照明效果弱于周围一些建筑如世界金融中心；（4）部分城市广告照明与建筑背景不协调，甚至影响建筑立面的完整和美观;（5）城市景观照明中，业主自主建设的比例较大，灯光中心对其控制与管理难度较大，不能很严格有效地控制亮灯时间与亮灯效果等。

       3.“有路无灯、有灯不亮”问题长期困扰我市。

       2003至2005年因该问题被市民投诉413次，占灯光中心投诉记录总数的56.70%。1997年以来市政府先后3次投资6 384万元解决202条道路的“有路无灯、有灯不亮”问题。但由于城市发展迅速，部分非市政道路实际已承担市政道路功能，仍然大量存在“有路无灯、有灯不亮”问题，亟待有关部门摸清情况，予以研究解决。

       4.部分道路照明设施陈旧。

       根据有关规划部门和单位的调查，2003年特区内共有43条路段道路照明设施陈旧需要限期改造（不包括水泥杆路段）。到本次审计进点时，已整改19条，尚有24条路段需要改造，占总数的56%。尤其是皇岗路、北环大道部分路段等一些城市交通干道路灯已运行多年，照度偏低，杆型落后，有待改造。

       5.立交桥照明系统亟待完善。

       灯光中心管理着全市50座立交桥的照明，其中部分早期建设的桥底通道及桥周边人行道存在明显的暗区，形成较大的安全隐患等问题。具体情况是：9座桥底通道白天需要照明尚没有安装路灯；8座立交桥周围的人行道没有安装路灯，7座只安装了部分路段的路灯，导致人行道照度偏低；98%的立交桥2003至2005年都发生过照明系统被偷盗或人为损坏事件，多的达到20余次，屡修屡盗，导致有的通道漆黑，成为治安问题多发区等。

        6.水泥灯杆老化存在安全隐患。

        截止2005年底，灯光中心已接管的市政道路中有107条是建立特区时安装的水泥灯杆，共2417基（杆），已经使用了20多年。由于长年风化，强度降低，存在安全隐患，需要对其进行改造。据了解，上述问题已经纳入《“城市管理年”城市照明改善计划方案》，计划2006年内解决。

        （二）从部门协调来看，存在绿化影响照明、设施被盗严重、拖欠电费被加收滞纳金等问题

       1.城市绿化影响道路照明效果及管养工作效率，需要与绿化机构协调解决。

       绿化遮挡灯光及设备问题在罗湖、福田、南山等早期建设的路段比较严重，在树种选择、灯杆与绿化树池的布置方面考虑欠周详，有的灯杆紧靠绿化树池，灯具“长”在树冠中，“白天不见灯、夜晚不漏光”，照明效果不理想，需要与绿化部门沟通协调，予以解决。据调查统计：一是东门路、巴登街等47条路以及梅林、景田等4个片区各有多条路段存在树木枝叶挡住灯具影响路灯的照明效果等问题；二是新洲南路等9个路段存在灌木绿篱围住灯杆、箱式变或配电室，导致灯门、配电室的门在处理事故时无法及时打开；三是北环侨城西立交、深南车公庙立交等27处96盏高杆灯下的绿化树在灯盘的升降范围内，致使灯盘降不下而无法维修。

       2.偷盗猖獗使维护成本倍增，需要与治安管理部门加强沟通，加大废品收购站整治力度。

        灯光中心虽采取了夜视镜监控、设施技术防盗、人力守点、人力巡查等防盗措施，但无法有效遏制偷盗行为。2003至2005年由于灯光设施被盗被市民投诉143次，占灯光中心投诉记录总数的20%。各工区员工每年近一半的维护工作量都耗费在被盗后灯光设施的恢复上，加大了维护工人的劳动强度，增加了维护成本支出，使得灯光中心的维护管养绩效下降近一倍。

        以福田工区为例，2004年1月至2006年7月共处理设施故障1593起，其中因被盗引起756起，占全年维护工作量的47%；被盗设施绝大部分为电缆，共677起，占被盗次数的90%，被盗数量27000米，直接损失约89.***万元；由此造成的材料更换、设施恢复、灭灯影响等方面的间接损失更大，难以估量。

        3.拖欠电费被加收大量的滞纳金，需要与财政部门研究革新电费支付办法。

        目前灯光电费的支付办法是由财政部门根据预算拨款给灯光中心，再由灯光中心根据每月电费单支付电费，但是由于每年下达部门预算时间较迟等原因导致电费支付不及时，而被加收滞纳金，浪费了财政资金。根据调查统计，2004年1月1日至2006年7月31日灯光中心共支付电费滞纳金207.25万元。

       （三）从灯光中心的工作来看，存在节能降耗及设备使用绩效有待提高等问题

       1.节能改造效果需进一步提高。

        （1）灯光中心2004年5月投资37.47万元建成9条人行通道太阳能照明系统。但在运行过程中，其中4条通道内的太阳能系统主要器配件发生故障被更换；1条通道被水淹后改装为市电通道灯；还有3条需进行改造，仅1条在没有进行重新改造的情况下正常运行。上述情况表明太阳能照明系统安装后故障率较高，达87.50%。

       （2）灯光中心2003年接管的深圳湾填海区5个供电点中，有3个供电点由建设单位安装了节电设备，但自投入使用以来省电机和主交流接触器不断发生故障，运行极不稳定。

        2.供电电源使用效率有待提高。

        灯光中心所属的路灯专用变压器291个，总容量为44597千伏安，光源总功率22437.5千瓦，电源平均负载率为50%（不含24个公用变压器），其中152个变压器负载率在50%以下，占电源总数52%。变压器负载率偏低导致总容量利用不充分，未能实现资源的优化配置，不利于节约电能。与此同时，还存在1个变压器超负荷运转，负载率为104%，造成局部电源供电紧张，存在安全隐患。

       3.“三遥”控制系统使用效率及可靠性等方面有待进一步提高。

       主要表现为：一是存在不能利用系统告警信息将故障及时排除的现象，如大学城1号支路路灯不亮，从2005年1月4日至2005年4月30日持续告警，故障未能及时排除。二是在设备可靠性方面，存在控制失灵及错误告警等情况。如2003年12月7日至2003年12月27日大冲桥关灯后不能灭灯；2004年2月25日景田立交灭灯后还显示亮灯；2005年8月29日高科技园前变压器温度过高告警，通知人员检查后回复未发现问题。

       4.工程管理方面存在工期延迟、决算滞后等问题。

        （1）施工前期准备不足，使得施工设计修改较多，导致工期延迟等问题。如：深南大道路灯改造工程、盐田基地工程均比计划工期延迟五个多月；罗芳立交管线改造工程工期延迟了近两个月等。

       （2）工程决算滞后，相关资料存在收集不齐，整理归档不及时。如：福强路道路照明工程（灯光中心指系1997年迎香港回归应急工程），因工程资料缺失的问题，该工程至今未通过工程审计，未取得工程三审结算单，亦未办理工程竣工验收手续；盐田基地、“春风路”高杆灯改造工程、立交桥宣传灯箱安装工程等都存在工程决算不及时问题。

        5.财务管理有待加强。

        （1）由于专项资金结余长期挂账及工程立项后未能及时实施，资金闲置200.92万元。具体如下：1997年12月完工的福强路道路照明工程结余50万元；2001年荔香公园高杆灯项目、园岭西“有路无灯”改造项目经费结余共计25.60万元；2002年“春风路”高杆灯改造项目、城管大楼灯光工程、益田立交等宣传灯箱专项经费结余共计25.12万元；2003年扶贫工程坑梓路灯整治专项经费结余30.94万元；2003年立项并拨款的文锦路、爱国路灯光光源安装项目经费39.26万元；2004年7月立项并拨付的仓库建设经费30万元。截止审计日，上述资金一直闲置。

         （2）灯光中心在材料管理方面，存在两类问题，一是工区各班组日常领用的维护材料没有用完的部分未及时办理退库手续；二是改造工程中的废旧材料没有统一回收管理并纳入财务核算。经调查了解，灯光中心路灯改造工程废旧回收材料由各个工区或具体实施工程的部、室自行处理，没有统一上交设备材料部和作价入账核算,所回收的材料难以核实；同时，对于不能回收的材料，没有经过该中心技术部和设备材料部审核把关。另外，部分已回收的材料还存在保管不善导致损失等问题。

        四、审计建议

        （一）我市目标是建设成现代化、国际化城市，参照目前国际上大城市的管理模式，结合我市地域面积不大的现状，建议城管部门向市政府作出专题报告，尽快采取统一、集中的灯光管理模式，整合我市灯光管理资源，避免在设备、技术、人员等方面的重复投入，造成资源不必要的分散和浪费。

        （二）加强灯光夜景的建设工作，打造有深圳特色的夜景灯光亮点，在充分鼓励楼宇业主单位投资建设的同时，对一些关键景观点适当加大政府的投资力度；研究解决城市广告与夜景灯光照明的冲突；抑制、减少眩光、光污染扰民等问题。加快城市景观照明的相关立法工作，使我市灯光管理工作“有法可依”。同时，加大道路照明陈旧设施的改造工作，对特区内“有路无灯、有灯不亮”的现象进行全面清查，摸清底数，争取早日立项予以解决；尽快提高立交桥通道及周边人行道的装灯率，保障行人通行安全。

        （三）进一步加强节能降耗工作，加强节能规划，在节能设备选取与采购上严格把关，投入使用后加强监测管理与检查维护，提高现有节能措施的效果。提高路灯电源、“三遥”系统等设备的使用效率，避免资源的浪费。

         （四）加强城市管理、治安管理及财政等部门和单位之间的沟通与协作，研究解决绿化遮挡灯光、灯光设施被盗严重等问题；创新电费支付方法，避免拖欠电费产生滞纳金浪费财政资金的问题。

         （五）灯光中心应加强资产的管理工作，严格控制材料的收发存及耗用情况，及时办理结余材料的退库手续，废旧材料回收管理要严格到位并及时登记入账；加强工程的实施、管理及决算工作，避免资金长期闲置，以切实提高财政资金使用效益。