南山区审计局2008年第3号审计结果公告

南山区2004至2006年固本强基社区建设项目绩效审计结果

　　（二〇〇八年五月十六日公告） 

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2007年8月9日至11月21日，深圳市南山区审计局对南山区2004至2006年固本强基社区建设项目进行了绩效审计。现将审计结果公告如下：

　　一、基本情况

　　从2004年开始，市、区财政拨出专项资金实施固本强基工程，深圳市制定了《深圳市社区建设发展规划纲要（2005－2010年）》（以下简称《纲要》）、《深圳市固本强基社区建设项目管理办法》等一系列的指导性文件；南山区成立了固本强基社区建设项目领导小组和项目工作组，负责南山区固本强基社区建设项目的具体实施，并制定了南山区2004年、2005年和2006年固本强基社区建设项目工作计划。

　　本次审计的目的是对我区2004－2006年度实施三年来的固本强基社区建设项目进行绩效评价，总结分析三年来在落实《纲要》等方面的成绩和存在的问题，并有针对性地提出相应的审计建议；审计范围为我区2004－2006年立项的固本强基社区建设项目，涉及的单位有区发展和改革局、民政局、财政局、八个街道办事处等；审计的主要依据为深圳市和南山区与固本强基社区建设项目相关的规章制度、发展纲要、工作计划以及实际的调查数据和实施资料等；审计采用审前走访调查和问卷调查相结合、普查和抽查相结合的审计方法。

　　2004-2006年，我区固本强基社区建设项目立项45个，实施41个，未按计划实施的有4个。三年计划总投资17873万元，总建筑规模60379.9平方米。截止2006年底，市、区两级共下拨资金11469.23万元，占计划总投资额的***.2％。

 表1 南山区2004－2006年固本强基建设项目立项及实施情况汇总表

    二、审计评价

　　审计结果表明，在区委、区政府的正确领导下，各部门认真贯彻落实上级决策和部署，以创新社区基层管理体制为切入点，坚持社区服务设施建设与社区服务并重的思路，克服各种困难，逐步建立健全各项规章、制度，加强工程建设管理，不断创新，稳步推进固本强基工程,社区办公及服务设施不断改善。

　　（一）固本强基工程得到了很好的贯彻和落实,社区基础设施建设投资力度不断加大，社区办公环境及服务设施逐渐改善。

　　（二）各相关部门采取有力措施，抓落实，求创新，积累了丰富的经验。

　　（三）投资控制比较有效，建设资金管理使用情况总体较好。（四）固本强基社区建设项目稳步推进。

　　（五）初步发挥综合效益，达到预期目标，取得了良好的社会效益。

　　三、审计发现的主要问题

　　（一）固本强基项目选址难度大，尤其是社区办公用房房源难落实。

　　审计发现，八个街道均有固本强基建设项目申报计划存在选址困难和房源难以落实的问题，主要原因是：

　　1、社区办公和服务设施缺少规划或规划不合理

　　（1）老社区办公及服务设施缺少规划，服务设施较差

　　由于受人口结构、城区开发等因素的影响，长期以来，我区城区基础设施建设规划不科学，特别是开发较早的老社区，普遍存在社区办公用房不足、无地可建、无房可购的问题。即使找到房源，也无法集中购买，造成部分社区办公房或面积狭小或位置分散，降低了使用效率，不能满足社区管理和服务的需要。

　　如招商街道桂园社区原办公房位于榆园小区4栋101室，面积仅为100平方米。为了满足办公用房200平方米的要求，在原办公房附近多方寻求房源未果的情况下，最后街道购买了离原办公位置较远的榆园12栋104室。完工后，在较大程度上改善了桂园社区办公条件，但由于办公房分设两地，管理和服务有诸多不便。

　　（2）近几年开发的部分小区规划滞后，未预留社区办公用房或预留不合理

　　部分已建、在建小区的开发商未能按规定提供足够的社区服务用房。如招商地产开发的兰溪谷为一高档小区，属于招商街道沿山社区管辖。招商地产为沿山社区预留了位于2栋一层的100平方米社区办公用房。由于该小区为高档住宅，实行全封闭化管理，且从兰溪谷大门到达预留社区办公用房要100多米，业主坚决反对将社区工作站办公用房设在小区内部。至今，该事宜还在协商之中。

　　（3）部分社区因规划原因反复选址

　　如2005年立项的长源社区，原有的设计方案与固本强基的建设标准有一定差距，且原计划用地已被社区公园占用，另外选择的建设场地因为留仙大道施工单位占用征地补偿等原因迟迟不能落实。第三次选择的拟建地点经国土规划部门审定，不在红线用地范围内，未获批准。现办事处、长源社区工作站通过与常源股份公司协商，拟用该项目的建设资金购买并装饰现常源股份公司办公楼二、三层共计1050平方米，作为长源社区工作站办公用房。

　　2、因房价上涨，政府指导价与市场价有一定差距，资金问题制约了房源的落实

　　部分旧的住宅区很难落实房源；即使找到房源，在房价大涨的形势下，只能按照市场价格购买，有的业主还会临时抬价，与政府指导价有一定差距，资金缺口较大。

　　如粤海街道办事处原计划购置龙城花园1栋101、102室（210平方米）作为龙城社区办公用房，并于2006年6月与业主商定房价7500元/平方米，但后来业主提出房价已升高，要求9500元/平方米才出售该房产，总价提高了42万元，占该项目立项投资的19.81％，最后街道办只好放弃该房源，重新另找房源。

　　3、产权问题使部分社区落实房源难度加大

　　西丽街道和桃源街道社区用房大部分物业属于违建或集资房，无法办理房产证，消防报建和验收工作无法进行，难以进行物业评估，给申报工作带来一定难度。

　　（二）前期准备工作较为仓促

　　在项目实施的最初两年，由于各部门都没有经验，项目的前期准备工作不够充分，致使房源反复选址、修改设计、追加投资，甚至停工和取消立项。2006年后，这一情况得到改善。

　　如西丽社区固本强基社区建设项目于2005年立项，投资计划为200万元。因图纸设计时间紧张等原因，预算编制部门在编制预算中少算、漏算约20万元，主要有三方面：一是装修面积在预算中没有计入原有的180平方米办公用房；二是该楼窗户高为2.5米，但该项目在预算时按照常规的1.6米计算，使窗户装修、防护网等项目增加费用7万多元；三是从安全角度考虑，窗户应加装防盗网，工作站大门和二楼服务大厅应装卷闸门。

　　（三）街道办事处负责固本强基社区建设工作的部门和人员既不稳定，也缺少专业知识，有待加强培训

　　三年来街道办事处负责此项工作的有城管办、经发科、党办、社管科等部门，有的办事处在不同时期先后由不同的部门负责，有的办事处由几个部门共同负责，有的则只是安排了专人负责，欠缺责任体系。相应的负责人员多数是非专业人员，缺少专业知识（特别是工程建设方面的知识），对建设项目的申报、审批程序和办理方式不了解，申报材料准备不全，不够规范，给项目的审批、招投标、施工等环节带来诸多困难。不仅缺少培训，且具体操办人员更换也频繁，许多问题与之有关，如设计漏项、预算追加、招投标周期长，不熟悉政府采购程序，未及时结算和送审等。

　　（四）未及时进行竣工验收和决算审计

　　《深圳市政府投资项目管理条例》第三十三条规定，政府投资项目按批准的设计文件所规定的内容建成后，应当于六个月内完成工程结算、竣工决算和竣工验收工作。针对社区建设项目，《南山区固本强基社区建设项目工作方案》（深南府办[2006]6号印发）规定在验收后4周内备齐施工图和经监理、建设单位签认的隐蔽工程验收记录及签证等资料，办理决算手续。《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》第二十八条规定在项目完成竣工验收之日起90天内提交决算审计。截至2006年12月31日，没有一个固本强基社区建设项目进行决算审计。截至目前，在已完工的30个项目中，完成工程验收的25个，占已完工项目的83.33％；只有西丽街道留仙社区工作站、招商街道花果山社区工作站和蛇口街道海昌社区工作站3个项目完成了决算审计，占实施项目的7.32％，占完工项目的10％。

　　（五）固本强基社区建设不平衡

　　1、固本强基社区建设项目覆盖面不均衡

　　由表2可知，全区固本强基立项的分布情况不均衡，招商街道共11个社区，立项9个，占街道社区的81.82％，占立项总数的20.93％，而蛇口街道仅立项3个。

表2 各街道办事处立项情况表（个）

    2、不同社区之间的资源分布不均衡

　　如社区各种用房面积，粤海街道海珠社区工作站达1623.8平方米（详见表3），招商街道桂园社区工作站为375平方米（办公用房200平方米、星光老人之家120平方米、警务室55平方米，其他均为0）。再如社区工作站星光老人之家，沙河街道光华社区为1000平方米，而招商街道文竹园社区工作站仅为70平方米。

表3 粤海街道海珠社区用房情况表

    3、同一个社区不同服务设施不平衡

　　许多社区只有少数几项服务设施达标。如招商街道四海社区，办公用房为204平方米，图书室为100平方米，警务室为65平方米，三项刚刚达标，没有其他服务设施。

　　（六）固本强基后续管理经费的补助办法有待完善，使用和管理需进一步规范和加强节约

　　从已完工的项目看，各社区办公用房和服务设施的面积大大增加，管理经费（电费、水费、物业、人工、维护等管理费等）也随之上升，虽然区财政已经加大了对社区管理经费的投入力度，但现有收入还不能维持新增项目的管理需要。部分街道购买的办公用房原性质为商铺，管理费、水费、电费都按商铺收费，运营成本过高，造成整个社区工作站办公经费紧张。以星光老人之家为例，根据上报的20个社区的统计资料，2004年～2006年管理经费总收入为33.62万元（其中财政拨款21.62万元）；支出55.827万元（其中水电费36.405万元，设备更新和维护费9.132万元，其他费用11.79万元），收入仅为支出的60.22％。

　　（七）服务设施没有得到充分利用

　　1、由于责任不明确，使得各类活动室对居民开放的时间受到限制

　　大部分开放的服务设施在社区工作人员的正常上班时间开放，下班后即关闭，造成开放时间几乎闲置，居民要利用的时候又不开放的局面；部分星光老人之家夏天不开空调，导致很少有人使用；社区图书馆多数没有发挥作用，图书不能及时更新，现有书籍陈旧而成为摆设，部分街道的社区图书馆还承担了安置下岗工人的作用。

　　2、小区的封闭化管理限制了服务设施的利用

　　粤海街道海珠社区星光老人之家设在海岸明珠小区的一栋楼的二层，面积达400平方米，但由于进入小区和上楼都要刷卡，使得该社区其它小区的老年人很难使用。

　　3、缺少对新增服务设施的日常使用和管理进行规范的规章制度

　　固本强基建设项目的实施，使社区基本具备了星光老年之家、党员活动室、图书馆等服务设施。但目前仅仅是解决了有无的问题，对服务设施的日常使用和管理涉及到的诸多问题没有做明确规定和及时规范，大大影响了其功能的发挥。

　　四、 审计建议

　　（一）积极向市政府及相关部门呼吁尽快解决制约固本强基社区建设项目推进的关键问题

　　建议市建设局和国土局将新建住宅区的社区办公和服务设施纳入统一规划。

　　针对固本强基社区办公用房和服务设施的后续管理涉及的诸多问题，建议市相关部门进行统一调查，制定相应的对策和措施。

　　建议将与社区管理和服务相关的建设项目统一纳入固本强基社区建设项目进行规划和实施，尽量避免各部门各起炉灶、重复建设的情况发生。

　　（二）区相关部门相互协调，共同加强对社区办公用房和服务设施建设和落实的监督

　　根据《南山区加快社区办公和服务设施建设工作方案》规定，对新开发的住宅区，相关部门要监督开发商将社区办公和服务设施与社区规模相匹配，并同步列入开发建设的规划，规划设计要点应在征得所在区、街道的意见后，才能批准建设。建议市规划部门应将住宅小区配套的社区办公面积和服务设施地点和面积书面告知区政府相关职能部门和街道办事处。项目竣工时严格按照规划设计要点竣工验收。竣工后开发商要主动向街道办事处移交住宅小区配套的社区办公和服务设施，未按要求提供社区办公和服务设施的商品房不得通过规划验收，也不得预售。

　　旧城改造区域的社区服务设施建设要严格按照《深圳市城市规划标准与准则》执行，纳入城市规划，由建设开发单位按照开发改造总面积的一定比例提供，并明确产权。

　　相关部门安排专人，积极配合市追查清欠配套社区办公用房和公共服务设施实施小组，组织力量，对于按照规划设计要点应提供而未提供社区办公和服务设施的开发商进行清查。

　　在驻社区单位、组织之间建立起互利互惠的资源共享机制。从各社区的实际和居民的共同需求出发，加强与驻社区单位、组织的协商联系，积极整合、调剂、利用现有的社区资源，通过改造、转换、购买、租用等多种方式以满足社区建设整体发展的需求。

　　（三）提前准备，精心落实，并加强对固本强基社区建设项目的统一管理

　　固本强基社区建设项目具体建设单位的主要领导要亲自过问，抓落实，提前进行项目规划、选点、与业主商定购房有关事项等众多富有实效的准备工作；确定项目时，要深入调研，摸清拟建项目的建设条件。对拟购置（租赁）的物业，街道办事处应在物业产权所有人（单位）提供有效的物业产权证明后，与产权所有人（单位）签订《物业出售（租赁）意向书》，待项目投资计划下达后，按《物业出售（租赁）意向书》内容签订正式的购置（租赁）合同。

　　对固本强基的各个建设环节，全区（或分街道）进行统一的“采购”，集中解决固本强基社区建设项目实施中的评估、设计、施工、监理等问题。对固本强基的各个建设环节需要的评估、设计、施工、监理单位进行资质认证，全区（或分街道）进行某一时间段的统一批量招标，确定预选承包商，负责固本强基工程的有关事务。

　　（四）明确职责，提高固本强基社区建设项目实施人员的专业水平

　　建议各街道办事处由专门的部门负责固本强基社区建设项目的实施，并配备专业人员，做到责任明晰。做好固本强基社区项目建设工作人员培训，提高具体工作人员的政策水平和实际操作能力。

　　（五）及时办理竣工决算及审计

　　严格遵守《深圳市政府投资项目管理条例》、《南山区固本强基社区建设项目工作方案》和《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》规定，做好竣工决算，并及时送审计部门审计。对于未按规定及时办理竣工决算及送审的，由监察部门进行责任追究。

　　（六）统筹规划，确保基础设施全面达标

　　建议相关部门根据全区情况，对全区街道固本强基工程进行统一规划，因地制宜，维持各个社区的平衡发展，加强扶持“底子薄”的社区。同时对用房配置不合理的社区加强指引，帮助其整改各种用房配置，按照具体问题具体分析的原则，对社区办公及服务设施的结构进行调整和资源整合，缩减远远超出标准的用房子项，增大未达标的子项面积。

　　（七）解决好社区建设项目的后续管理资金问题

　　建议各办事处厉行节约，同时，相关部门进一步完善社区办公和服务设施的后续管理经费的补助办法，将服务设施的管理经费纳入区年度财政预算，共同解决社区建设项目的后续管理资金问题，使固本强基社区建设项目充分发挥作用。

　　（八）完善固本强基社区建设项目的后续管理办法

　　请有关部门尽快出台配套的运作管理措施或明确参照模式，建立和健全固本强基的运行机制、各项规章和管理制度，对社区服务设施日常运营、维护和管理涉及到的诸多方面作出明确规定。

二〇〇七年十二月七日