汕头经济特区行政机关规范性文件管理规定

汕头市人民政府令第178号

《汕头经济特区行政机关规范性文件管理规定》已经2017年12月26日汕头市人民政府第十四届18次常务会议通过，现予公布，自2018年2月10日起施行。

市长

　　　　　　　　　　　      2018年1月5日

汕头经济特区行政机关规范性文件管理规定

第一章 总 则

第一条 为加强行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）管理，维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规的规定，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本规定。

第二条 特区规范性文件的制定（包括修改、废止，下同）、备案、评估、清理、解释、汇编及其监督检查，适用本规定。

第三条 本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关依据法定职权和程序制定发布，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的文件。

规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。

市、区（县）人民政府及其办公室、市人民政府派出机构、镇人民政府（街道办事处）以自己名义发布的规范性文件为政府规范性文件；市人民政府工作部门（包括政府组成部门、直属机构、办事机构和其他依法行使行政管理职能的机构，下同）、华侨经济文化合作试验区管理委员会工作机构、区（县）人民政府工作部门以及法律法规授权管理公共事务的组织以自己名义发布的规范性文件为部门规范性文件。

第四条 议事协调机构、临时机构和行政机关的内设机构不得制定规范性文件。

前款规定的机构确需就本机构具体实施的行政管理事项制定规范性文件的，可以提请所属主管部门或者本级人民政府制定和发布。

第五条行政机关制定的只包含下列内容的文件不纳入规范性文件管理范围：

（一）针对本机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密、考核、责任追究等事项的内部管理规范；

（二）涉及公民、法人或者其他组织的权利义务不具有确定性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、工作部署、工作方案、工作规划和发展纲要等；

（三）对法律、法规、规章和上级规范性文件的转发、摘录、汇编；

（四）技术标准、技术规范、技术操作规程；

（五）应急预案、便民通告、具体征地事项的补偿和安置方案和公告；

（六）向上级行政机关作出的请示和报告，对下级行政机关就有关业务工作的请示作出的不创设行政管理规则的非普发性批复；

（七）行政许可、行政处罚、行政确认等具体行政执法决定文书；

（八）***文件以及其他不属于规范性文件的情形。

第六条 行政机关制定规范性文件，应当符合下列要求：

（一）遵循维护公民、法人或者其他组织合法权益，保障依法行政等原则；

（二）符合法制统一的要求，内容不与上位法相抵触，与WTO规则和我国政府的承诺一致，无地方保护规定，与其他政策措施协调、衔接；

（三）具有明确的制度、措施和程序等实质内容；

（四）法律、法规、规章和上级行政机关文件已经明确规定的内容，一般不作重复规定；

（五）内容相近的行政管理事项，应当归并后制定规范性文件。

第七条 规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、机构编制以及其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关设定的内容。

规范性文件对实施法律、法规、规章和上级行政机关文件作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得减损公民、法人或者其他组织的权利。

第八条 规范性文件应当符合有关制定技术规范的要求：

（一）符合行政机关公文行文格式和程序；

（二）名称一般为“规定”、“办法”、“规则”、“实施细则”、“实施办法”、“命令”、“公告”、“通知”、“决定”或者“通告”等；凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字；

（三）内容可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述；名称为“规定”、“办法”、“规则”、“实施细则”、“实施办法”的，内容应当采用条文形式表述；

（四）用语应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范。

第九条 规范性文件应当规定有效期。规范性文件的有效期自施行之日起不超过五年；标注“暂行”或者“试行”的，其有效期自施行之日起不超过两年；属安排部署工作并有时限要求的，其有效期不得超过工作时限。有效期届满，规范性文件自行失效。

第十条 市、区（县）人民政府应当加强规范性文件动态化、信息化管理，推进规范性文件数据库建设，为规范性文件的查询、清理和监督提供便利条件。

第二章 规范性文件的立项和起草

第十一条 市政府规范性文件实行年度计划制度。

区（县）人民政府、市人民政府派出机构和工作部门、法律法规授权管理公共事务的组织认为需要制定市政府规范性文件的，应当于每年第三季度向市人民政府提出制定市政府规范性文件的申请（以下简称立项申请）。

立项申请应当对拟制定市政府规范性文件的必要性和可行性、所要解决的主要问题（须列出问题清单）和拟确立的主要制度和主要措施、法律依据等作出说明。

单位和个人可以向市人民政府提出制定市政府规范性文件的建议。

第十二条 市人民政府工作部门、法律法规授权管理公共事务的组织应当于每年12月31日前将本单位下一年度拟制定的部门规范性文件目录报送市法制部门。

第十三条 市法制部门应当对立项申请和建议进行汇总论证、综合平衡后，编制年度计划，报市人民政府批准后实施。

第十四条 列入年度计划的市政府规范性文件，起草单位应当按照确定的内容、时间完成起草任务；未按年度计划完成起草任务的，应当书面报告市人民政府，并说明理由。

第十五条 市政府规范性文件由实施单位负责起草；涉及多个实施单位的，由主要实施单位组织起草。

起草单位可以自行起草市政府规范性文件，也可以邀请有关专家学者参加起草，或者委托有关专家学者、研究机构、其他社会组织起草。

第十六条 起草规范性文件，应当调研论证，总结实践经验，广泛听取意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

上一轮听取意见后，经协调仍存在重大意见分歧，或者作重大修改，或者客观情况发生重大变化的，应当再次听取意见。

第十七条 起草的规范性文件涉及其他行政机关、机构职责或者内容与其他行政机关、机构关系密切的，起草单位应当征求有关行政机关、机构的意见，有关行政机关、机构应当认真研究，并按起草单位要求的时间反馈书面意见。　　　

起草的规范性文件规定备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定、评定等事项或者机构编制管理事项的，还应当征求机构编制部门的意见；规定价格管理、行政事业性收费、政府性基金等事项的，还应当征求发展和改革、财政部门的意见。

除内容涉及政府法制部门职责外，规范性文件起草过程中，一般不得将政府法制部门作为规范性文件征求意见的对象。但政府法制部门可以应起草单位要求参与有关调研工作，提出指导意见。

第十八条 起草规范性文件，应当通过网络、报纸等媒体公开听取社会公众的意见，时间一般不少于十个工作日。

起草的规范性文件涉及窗口服务事项的，应当在窗口服务场所设置布告栏或者通过电子屏幕征求意见；涉及行业管理事项且行政管理对象已经成立行业协会的，应当听取行业协会的意见。

公开听取意见一般在本规定第十七条程序履行完毕之后进行。

第十九条 起草的规范性文件涉及依据法律、法规、规章及其他规定应当听证、听取专家意见，开展社会稳定风险评估、制度廉洁性评估、公平竞争审查等事项的，按照相应的规定执行。

第二十条 起草单位与有关行政机关、机构有不同意见的，应当协调，经协调仍不能取得一致意见的，起草单位应当将情况及理由在起草说明中作出说明。

起草单位应当就有关单位和个人提出的意见和建议进行研究，采纳情况及理由在起草说明中作出说明，并通过适当方式反馈或者公布。

第三章 规范性文件的审查和决定

第二十一条 规范性文件由本级人民政府法制部门负责法律审查，未经法律审查或者未通过合法性审查的，不予发布。

第二十二条 规范性文件法律审查的主要内容包括：

（一）是否符合本规定第四条第一款、第五条至第八条的规定；

（二）是否与有关法规、规章协调、衔接；

（三）规定的主要制度及措施等是否合法且确有必要；

（四）对各方面意见的处理是否合法、适当；

（五）需要审查的其他内容。

第二十三条 政府法制部门在审查规范性文件时，需要有关单位说明情况、提出意见的，有关单位应当予以配合协助。

第二十四条 规范性文件草案应当经制定机关集体讨论通过，行政首长签署后，按照公文处理程序印发。

第一节 市政府规范性文件的审查和决定

第二十五条 起草单位向市人民政府报送市政府规范性文件送审稿时，应当提交下列材料：

（一）提请审议的请示；

（二）送审稿的正文、说明及其电子文本；

（三）依据或者参考的法律、法规、规章和其他政策；

（四）有关方面的意见以及采纳情况和理由、听证报告、论证报告、调研报告；

（五）本单位领导集体讨论决定的有关材料；

（六）本单位法制机构的合法性审核意见；

（七）其他有关材料。

送审材料不符合前款规定的，市人民政府办公室不予受理，并退回起草单位，要求其限期补充材料。

第二十六条 市政府规范性文件送审稿受理后，应当按照下列规定办理：

（一）对于内容用段落形式表述的，由市人民政府办公室自行承办；

（二）对于内容用条文形式表述的，转送市法制部门承办。

第二十七条 市人民政府办公室在承办市政府规范性文件时，除征求意见、协调研究外，还应当分别不同情况提交市法制部门进行法律审查：

（一）属于涉及一般性法律问题的，在形成上报文稿前书面征求市法制部门的意见；

（二）属于存在较大法律争议或者涉及较大法律问题需要慎重处理，且未形成上报文稿的，转请市法制部门出具法律意见书；

（三）属于存在较大法律争议或者涉及较大法律问题需要慎重处理，且已形成上报文稿的，在上报文稿呈报之前或者提交市人民政府常务会议审议之前，先送市法制部门进行法律审查。

第二十八条 市政府规范性文件送审稿有下列情形之一的，市法制部门可以作出不予发布、重新起草或者暂缓制定的建议：

（一）违反本规定第四条第一款、第五条、第六条规定的；

（二）制定基本条件尚不成熟的；

（三）有关行政机关、机构对主要内容存在较大争议，起草单位未进行协商或者协商不能取得一致意见的；

（四）应当公开听取意见而未按规定听取意见的。

市法制部门作出前款规定的建议前，应当听取起草单位的意见。

第二十九条 市法制部门在承办市政府规范性文件时，应当书面征求区（县）人民政府、市有关单位的意见，也可以根据需要书面征求有关单位、专家学者的意见，或者就涉及的主要问题，到区（县）人民政府、有关单位以及基层组织进行调查，了解情况，听取意见。

市法制部门承办的市政府规范性文件涉及重大公共利益、与人民群众切身利益密切相关的，应当向社会公开听取意见。

第三十条 市法制部门在承办市政府规范性文件时，可以就市政府规范性文件送审稿涉及的主要制度、管理体制、职责权限等争议较大的问题进行协调，必要时可以报请市人民政府有关领导进行协调，达成一致意见；经协调仍不能达成一致意见的，应当将争议的问题、有关单位的意见以及市法制部门的意见报市人民政府决定。

第三十一条 市法制部门对承办的市政府规范性文件，应当在充分研究、综合协调的基础上，形成草案及其说明，经主要负责人签署后，报请市人民政府常务会议或者全体会议讨论决定。

第二节 市政府工作部门规范性文件的审查和决定

第三十二条 市政府工作部门的规范性文件应当提请市法制部门进行法律审查；两个或者两个以上市政府工作部门联合制定的，应当联合提请法律审查。

第三十三条 市政府工作部门规范性文件提请法律审查时，应当提交送审公函以及本规定第二十五条第一款第（二）项至第（七）项规定的材料。

送审材料不符合前款规定的，市法制部门应当通知提请部门限期补正；提请部门无正当理由逾期未补正的，视为未提请。

除前款规定外，审查申请自市法制部门收到之日起即为受理。

第三十四条 对提请审查的市政府工作部门规范性文件，市法制部门应当自受理之日起七个工作日内，依据下列规定出具书面审查意见：

（一）对内容、程序符合有关法律、法规、规章和本规定规定的，提出合法的审查意见；

（二）对内容、程序基本合法，但需要进一步修改完善的，提出修改完善的意见并说明理由；

（三）对内容、程序不符合有关法律、法规、规章和本规定规定的，提出不合法的审查意见并说明理由。

对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题、不能在前款规定的期限内完成审查的规范性文件，经市法制部门负责人批准，可以延长七个工作日，并将延长审查期限及其理由书面告知提请部门。

市法制部门未在规定期限内将审查意见送提请部门的，视为同意提请部门所报送的规范性文件。

第三十五条 市政府工作部门对市法制部门提出的规范性文件审查意见有异议的，可以自接到该审查意见之日起七个工作日内向市法制部门作补充说明，就该规范性文件的有关问题与市法制部门研究协商；经协商不能形成一致意见的，市法制部门应当提请市人民政府决定。

第三十六条 市法制部门对提请审查的市政府工作部门规范性文件出具的通过合法性审查的意见有效期为三个月。通过合法性审查的规范性文件超过三个月未发布或者进行实质性修改的，应当重新提请法律审查。

第四章 规范性文件的发布

第三十七条 特区实行规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度。

市政府及其工作部门规范性文件印发前，应当由制定机关进行登记，并按照统一规范体式编排序号，作为规范性文件准予发布的法定标识。

第三十八条 规范性文件应当在印发后十个工作日内公开发布。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为实施行政管理的依据。

市政府及其工作部门规范性文件的发布载体是《汕头市人民政府公报》，并在市人民政府门户网站上全文刊登。《汕头市人民政府公报》刊登的规范性文件文本为标准文本。

区（县）人民政府及其工作部门规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。

镇人民政府（街道办事处）应当在办公所在地和公共场所设立公告栏，公告其制定的规范性文件，公告日期不少于三十日。

第三十九条 市政府工作部门规范性文件印发后，制定机关应当将规范性文件正式文本及其电子文档送市法制部门存档备查。

第四十条 规范性文件应当规定施行日期，施行日期与发布日期一般应当间隔三十日以上，但发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。

规范性文件不得作出有溯及既往效力的规定，但为了更好地保护公民、法人和其他组织合法权益而作出的特别规定除外。

第四十一条 规范性文件标准文本印发后发现存在文字错漏的，可以由制定机关以通知或者其他形式予以补正。

第五章 规范性文件的备案

第四十二条 市政府规范性文件应当于发布之日起三十日内报送省人民政府、市人大常委会备案。

市法制部门负责市政府规范性文件的报送备案工作，承办区（县）政府规范性文件的备案审查工作。

第四十三条 市人民政府办公室应当于市政府规范性文件发布之日起五日内，将下列材料提交市法制部门：

（一）规范性文件的正式文本（包括电子文本），一式十二份；

（二）制定规范性文件的说明（包括电子文本），一式两份。

省人民政府、市人大常委会对报送备案所需材料另有规定的，从其规定。

第四十四条 区（县）政府规范性文件应当于发布之日起三十日内报送市人民政府备案（迳送市法制部门），同时提供下列材料：

（一）提请备案的公函；

（二）规范性文件的正式文本（包括电子文本），一式两份；

（三）制定规范性文件的说明（包括电子文本），一式两份；

（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、政策、上级行政机关的命令和决定；

（五）制定规范性文件所依据的其他有关资料。

第四十五条 市法制部门应当对区（县）人民政府报送备案的规范性文件进行审核，不符合本规定第三条第一款规定的，决定不予受理，并书面告知制定机关；符合本规定第三条第一款的规定，但依据本规定第四十四条的规定应当提交的其他有关材料不齐备、不规范，可能影响备案工作正常进行的，应当书面通知制定机关限期补正；制定机关无正当理由逾期未补正的，视为未报送。

第四十六条 市法制部门应当对区（县）人民政府报送备案的规范性文件进行审查，发现有违反本规定情况的，按照下列规定处理：

（一）不符合本规定第四条至第七条规定的，或者存在其他合法性问题的，提请市人民政府予以撤销、变更或者责令改正；

（二）不符合本规定第八条规定或者存在其他适当性问题的，可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。

第六章 规范性文件的评估和清理

第四十七条 规范性文件施行后，原则上由起草单位或者主要实施单位（以下简称评估机关）组织评估；事关特区经济社会发展大局或者直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，可以由政府法制部门组织评估。

评估机关、政府法制部门可以委托高等院校、科研机构、社会团体进行评估。

第四十八条 市政府及其工作部门的规范性文件评估机关应当根据规范性文件施行情况制定评估年度计划，并于每年5月前报市法制部门备案。

第四十九条 规范性文件有下列情形之一的，应当进行评估：

（一）因经济社会发展和公共管理需要，需对规范性文件施行情况进行评估的；

（二）人大、政协或者司法机关建议进行评估的；

（三）人大代表议案、政协委员提案或者其他公民、法人和其他组织提出较多意见，建议进行评估的；

（四）按照上级政府或者部门要求需进行评估的；

（五）本级人民政府或者评估机关认为有必要评估的。

根据上位法变动或者紧急情况需要进行修改或者废止的规范性文件，可以不进行评估。

第五十条 事关特区经济社会发展大局或者直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规范性文件施行满两年，评估机关可以根据实际需要组织评估。

规范性文件有效期届满前六个月，实施单位应当组织评估。

第五十一条 规范性文件评估主要依据下列标准进行：

（一）合法性评估：内容与现行有效的法律、法规、规章是否一致；

（二）合理性评估：行政权力与责任是否相当，公民权利与义务是否一致，主要制度和各项管理措施是否必要、合理、适当，是否体现公平、公开原则和以人为本原则；

（三）协调性评估：与上级及同级相关规范性文件、政策措施之间是否存在冲突，规定的制度是否协调、衔接；

（四）操作性评估：各项制度是否具体可行，能否解决行政管理中的具体问题，规定的措施是否高效、便民，程序是否正当、简便，易于操作；

（五）完善性评估：各项制度是否完备，配套制度是否健全；

（六）规范性评估：体例结构和文字表述等是否规范，逻辑结构是否严密，是否影响到文件的正确、有效实施；

（七）实施效果评估：实施的总体情况，是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期目的，实施取得的社会效益和经济效益及贯彻执行的成本效益分析，社会各界反应情况，实施过程中存在的问题和对策建议，是否保留、修改或者废止。

第五十二条 规范性文件评估可以采取文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、召开座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等方法进行。

第五十三条 规范性文件评估可以按照下列程序进行：

（一）成立评估工作小组。评估工作小组由评估责任单位相关人员组成，也可以邀请其他相关专业人士和公众代表参加；

（二）制定评估工作方案。评估工作方案包括评估目的、评估内容、评估标准、评估步骤、评估方法、组织保障等；

（三）开展调查研究。制定调查提纲，设计调查问卷，收集规范性文件实施后的信息，并通过政府网站、报纸等新闻媒体，征求意见和建议；

（四）形成评估报告。评估报告应当包括规范性文件施行后的主要工作、法律法规及政策的变动情况、实施绩效、存在问题、各方意见及解决办法等内容，并提出保留、修改或者废止的意见。

规范性文件评估根据实际需要，可以适当简化评估程序。

第五十四条 评估报告应当向社会公开，作为规范性文件保留、修改或者废止和改进行政执法工作的重要依据。

第五十五条 市政府规范性文件经评估，拟不作修改在有效期届满后继续施行的，实施单位应当在有效期届满一个月前向市人民政府提出延期申请，经市法制部门审查并报市人民政府同意后，由制定机关延续有效期并予以公布。

市政府工作部门规范性文件经评估，拟不作修改在有效期届满后继续施行的，实施单位应当在有效期届满一个月前向市法制部门提出延期申请，经审查同意的，由制定机关延续有效期并予以公布。

规范性文件有效期一般只能延续一次，延续期最长不超过五年。标注“暂行”或者“试行”的规范性文件不得延续有效期。

第五十六条 市政府及其工作部门的规范性文件经评估，拟作实体内容修改后在有效期届满后继续施行的，实施单位应当在有效期届满两个月前按照本规定有关新制定规范性文件的程序执行。

前款规定的规范性文件经评估，因个别文字表述修正、管理部门名称变化、职责调整等拟作不涉及实体内容的简易修改后在有效期届满后继续施行的，可以简化论证、征求意见等程序。

第五十七条 规范性文件制定机关应当对规范性文件适时组织清理；清理工作遵循日常清理与定期清理相结合、专项清理与全面清理相结合的原则。

规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当进行清理，并根据实际情况予以修改或者废止：

（一）主要内容不适应形势发展和公共管理需要，不利于经济社会发展的；

（二）主要内容与现行法律、法规、规章、上级行政机关文件相抵触的，或者新的法律、法规、规章、上级行政机关文件已作调整的；

（三）调整对象已消失的；

（四）其他依法应当清理的情形。

第七章 监督和检查

第五十八条 各级人民政府应当组织对本规定的实施情况进行监督检查。

第五十九条 政府法制部门应当对同级部门规范性文件和下级政府规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。

对未经政府法制部门审查同意而发布的部门规范性文件，政府法制部门可以向社会公示该文件无效。

对未经规定载体发布的规范性文件，政府法制部门可以作出责令改正的建议；逾期不改正的，可以向社会公示该文件无效。

对未经备案的规范性文件，政府法制部门可以提请本级人民政府作出责令改正或者撤销的建议。

第六十条 规范性文件制定、备案、评估违反本规定，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，政府法制部门可以提请监察机关依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。

第六十一条 政府法制部门不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。

第八章 其他规定

第六十二条 为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，或者为执行上级机关紧急命令和决定等，需要立即制定和实施规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化论证、征求意见、法律审查和公开发布等程序。

第六十三条 规范性文件由其制定机关解释。

第六十四条 规范性文件涉及重大公共利益、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关或者社会舆论对规范性文件政策内容理解可能存在偏差并造成较大社会影响的，制定机关应当对规范性文件主要内容及其出台的必要性进行政策解读。

规范性文件政策解读的具体程序及要求，由市人民政府另行制定。

第六十五条 市政府工作部门规范性文件之间、市政府工作部门规范性文件与区（县）政府规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由相关的行政机关先行协调；经协调不能取得一致意见的，由市法制部门进行协调；经协调仍不能取得一致意见的，由市法制部门提出处理意见报市人民政府决定。

第六十六条 对行政复议案件中的规范性文件审查，按照行政复议有关法律、法规办理。

第六十七条 任何单位和个人认为行政机关发布实施的规范性文件违反本规定的，可以向市人民政府书面提出审查建议，由市法制部门研究并提出处理意见，按照规定程序处理。

第六十八条 对通过法律审查并在《汕头市人民政府公报》公布的市政府工作部门规范性文件，以及报送市人民政府备案的区（县）政府规范性文件，市法制部门应当每年在《汕头市人民政府公报》公布其目录。

第六十九条 规范性文件制定机关应当定期汇编已发布的规范性文件。

第九章 附则

第七十条 市人民政府派出机构规范性文件的管理，参照本规定区（县）政府规范性文件的规定执行。

第七十一条 规范性文件管理工作所需经费列入年度财政预算。

第七十二条 本规定自2018年2月10日起施行。2010年12月3日汕头市人民政府令第119号公布的《汕头市行政机关规范性文件管理规定》同时废止。