2005年第13号（总第013号）深圳市市本级2003至2004年度政府采购绩效审计结果（20051230）

        为促进加强政府采购管理工作，提高采购资金使用效益，根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2005年8月至9月，深圳市审计局对深圳市财政局、深圳市政府采购中心（以下分别简称市财政局、市采购中心）管理的市本级2003至2004年度政府采购的绩效情况进行了审计。

        一、基本情况

        1998年11月我市在全国率先就政府采购工作立法，颁布了《深圳经济特区政府采购条例》（以下简称《采购条例》），1999年1月1日起正式实施。2002年我市在全国又率先建立起采购监督管理与组织实施机构相互分离的组织框架，设立了独立的深圳市政府采购中心。2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）在全国正式实施。

        市财政局作为政府采购监管部门，与政府采购有关的职能主要有编制政府采购预算，强化预算约束，编制市本级政府采购计划，监督政府采购活动，完善政府采购制度等，其下设的政府采购办公室（以下简称采购办）与政策法规处“一套班子，两块牌子”，具体负责市本级政府采购的法规、计划、管理、监督等方面的工作。

        市采购中心于2002年10月正式挂牌，是直属市政府的副局级事业单位，业务上受市财政局监管。主要职责是：负责组织市级党政机关、事业单位重大和集中的物料采购；受行政事业单位的委托，实施物料采购；委托招标代理机构进行招标采购。该中心内设综合信息部、采购一部、采购二部三个部，编制35人，人员经费由市财政局核拨。

        通过政府采购监管部门及实施机构等方面的共同努力，2003年9月我市网上政府采购系统开始运行。通过该系统能够在国际互联网上完成政府采购的全过程，有效地节省了采购时间和采购费用，增加了透明度。

        二、审计评价

        2003年以来，我市市本级政府采购工作坚持不断地改革和创新，稳步发展，取得了明显成效。一是在政府采购监管机构与组织实施机构之间基本形成协作与制衡相结合的运行机制。二是围绕《采购法》、《采购条例》制订了配套的管理制度十余项，初步形成了较为完备的政府采购制度体系。三是针对外界反映较多的政府采购环节多、效率低等问题，通过积极推行政府采购计划管理、扩大协议采购范围、开通网上询价系统、推行网上采购等多种途径和方法，精简了采购环节和步骤，促使政府采购工作效率得到提高，透明度得到增强。四是市直各部门自觉执行政府采购的意识增强，集中采购范围不断扩大，采购规模逐年增加,取得了一定的社会效益和经济效益。据市采购中心统计数据反映，2003年至2004年，深圳市市本级政府采购完成额为29.79亿元，与采购预算相比节约资金4.37亿元，节约率为12.8%。

　　但审计中也发现，市本级政府采购工作还存在采购计划不能及时执行到位、约束力不强、集中采购规模有待扩大、监管工作不到位、管理办法不完善、基础工作有待进一步加强等问题。

        三、审计发现的主要问题

        (一)政府采购预算及采购计划编制执行环节

        1.市财政局对于采购预算及采购计划的审批，存在标准不统一的问题。例如：根据《2004年深圳市市级政府集中采购目录及集中采购限额标准》（深财购〔2003〕14号文件）的规定，单项预算金额在5万元以上的摄影***器材均属于集中采购范围。而审计抽查发现，2004年在市财政局批复的政府采购预算表中，同样是采购上述摄影***设备类项目，有的被要求参加集中采购，有的却批准为自行采购。

        2.采购计划执行不到位，预算资金不能及时投入使用充分发挥效益

       （1）六成以上预算内采购资金当年未能投入使用

       2003、2004年度的采购计划中，市财政局国库支付中心支付范围内的预算内采购资金分别为68 676万元、62 366万元，其中结转以后年度支付的资金分别为46 175万元、40 769万元，各占预算内采购资金的67.24%、65.37%。

        （2）大批采购项目长期执行不到位

        根据对市财政局国库支付中心政府采购项目库的统计，2003、2004年度市本级政府采购项目分别为2909个、3131个，截止2005年6月30日，预算内分别安排采购资金68 703万元、62 336万元，但是由于采购计划执行不到位，八成以上预算资金未使用的项目分别达499个、990个，各占其当年项目总数的17.15%、31.62%；未能使用的预算资金分别为8 780万元、19 ***6万元，各占其当年预算内采购资金的12.78%、31.52%。其中2003年491个项目的全部预算资金8 020万元超过2年时间未能投入使用，2004年985个项目的全部预算资金18 448万元1年多未能投入使用。

        产生上述问题的原因主要有：一是采购预算和采购计划下达时间较晚，影响当年及时实施；二是采购单位对采购项目未及时申报采购，采购监管部门也没有及时采取有力措施予以纠正；三是部分采购项目受基建工程延期等因素影响无法按计划实施等。

        3.采购计划刚性不强，影响执行工作绩效

       （1）采购计划调整追加频繁

        根据市财政局采购网的统计结果，2003年初市本级政府采购计划为96 993万元，年内对年初计划变更122次，调整计划7 995万元，占年初计划数的8.24%，另外年中追加新计划47次，增加采购计划54 988万元，占年初计划数的56.69%，两项合计调整或增加计划62 983万元，占年初计划数的***.94%；2004年初市本级政府采购计划为88 138万元，年内对年初计划变更454次，调整计划28 ***6万元，占年初计划数的32.5%，年中追加新计划1985次，增加采购计划86 070万元，占年初计划数的97.65%，两项合计调整或增加计划114 716万元，占年初计划数的130.15%。

        采购计划的频繁调整降低了其约束力和采购工作效率。如每次计划调整，国库支付中心均需要在采购项目库中相应调减原计划追加新计划，工作量大增，也增加了发生差错的风险。

        年中新下达的追加计划主要是政府投资项目中的设备采购项目、开办费以及企业挖潜改造专项资金中安排的采购项目。市财政局对这部分采购项目目前还未编制年初计划，也没有分析具体情况采取措施进行规范，如编制半年、季度或月份采购计划，而是年中由各资金管理处随时下达追加计划。

       （2）采购计划需求时间约束力不强

        2003至2004年，部分采购单位没有按照计划需求时间及时申报采购，财政部门没有予以纠正，影响了市采购中心统筹安排工作量、实施规模采购。有的单位到急需的时候才要求市采购中心立即进行采购，由于时间紧迫而难以依法采用公开招标采购方式。审计抽查发现2004年7所学校、幼儿园的校园维修、教室修缮等项目，需要利用暑假施工并在9月初开学前完成，却直到6至8月份才陆续申请采购，由于时间紧张而被迫采用竞争性谈判方式采购。

        2005年市财政局规定，当年计划内的采购项目（开办费等资金安排的项目除外），申报采购的截止日为下一年度的6月30日，仍然未对各单位及时申报做出要求。这引起了截止日前抢申报的问题。据统计，2005年6月30日截止日前1个月的申报项目数量激增到819项，是前5个月月平均申报项目数量332项的2.47倍。上述做法既不利于集中采购机构合理地安排采购工作，也容易导致增加非公开招标采购方式。同时，在市采购中心人员及硬件有限的情况下，还不利于及时完成采购工作。

        2005年在编制下达采购计划时，市财政局对此问题不仅没有予以纠正，反而取消了部分采购项目的采购需求时间，使得采购计划在实施时间上更加随意，更缺乏计划性和指导性。

        4.集中采购规模有待扩大

        市采购中心目前仅以采购单位申报作为执行采购的依据，不能合理安排全年采购工作，除部分通用商品进行协议采购外，大部分采用单件、单项分散采购的方式，未能够做到按品种、类别有计划地集中组织、批量采购。如2004年市本级采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源四种方式进行采购1087次，其中规模在50万元以下的采购522次，占总数48.02％，平均每次采购金额仅为26.46万元（详见下图）。

        5.公开招标失败率较高

        2004年市采购中心共组织了717次采购（不含询价和协议采购），其中成功***0次，失败77次，采购失败率为10.7%。在717次采购中，公开招标389次占54.25%，其中失败74次，占总失败次数的96.1%，公开招标失败率为19.0％，是总的采购失败率的1.8倍。公开招标失败率较高，直接延长了采购时间，降低了采购工作效率。

        6.市采购中心回复质疑时间过长

        审计对该中心2003年、2004年办理的质疑项目分别抽查了5个、25个（占各总数的45％），分别发现3个、12个项目的回复质疑时间超过法定时间，分别占抽查样本的60％、48％。上述做法与《采购法》第五十三条 “采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复”等规定不符。

        7.岁末年初政府采购资金停止支付长达1个月

        2004年度与2005年度衔接时，市财政局2004年最后支付预算内采购资金的日期为12月28日，2005年初最早支付日期为1月28日。采购资金停止支付时间长达1个月的主要原因是：年底政府采购预算指标核对、结转工作环节的时间偏长。岁末年初长时间停止支付采购资金给供应商带来了不良影响。

        （二）政府采购管理与监督环节

       1.政府采购资金管理办法有待进一步完善

        2005年以前深圳市市本级采购预算剩余资金被收留在市财政局，但是如何管理使用这些资金缺乏明确的文件规定。2005年5月，深圳市财政局下发《深圳市政府采购资金财政直接支付管理办法》（深财购[2005]8号文件），其中第十条规定“实行部门预算管理的全额拨款单位及由财政全额资助的政府采购的项目中标价或成交价低于项目预算控制金额的节约资金收归财政。政府基建投资计划安排的采购项目采购节约资金待工程竣工决算审计后收归财政”，第十四条规定“凡在截止日前未进行申报的，采购项目自动取消，未申报项目的资金指标一律由财政收回”。2005年上半年，深圳市财政局实际收回2002年以前政府采购结转指标4 359.41万元，2003、2004年结余指标1 748.15万元，合计6 107.56万元。

        市财政局上述做法虽然可以促进采购单位更加准确地编制年度政府采购预算和及时地执行采购计划，但也存在以下情况和问题，有待进一步完善：

        一是部分采购单位认为政府采购预算是经过人大审批给本单位的财政资金，其未执行部分包括节约部分仍然属于本单位，是否由财政部门收回应当由市人大、市政府做出明确规定。

        二是部分采购单位在节约资金收归财政的情况下，在采购过程中于中标后提出原采购需求以外的要求，存在求精求洋或者通过增加工程量等方式来尽量多花预算资金的倾向。如2003年度某单位集中采购了3辆小车和面包车，在中标价之外申请使用采购结余资金为所购汽车增加进口真皮座套、健伍音响、NEC15寸显示屏等高档配件。

        三是市财政局虽然收回了节约资金和部分未执行的结转指标，但是对收回的资金缺乏明确的管理使用规定，既没有拒绝部分单位继续申请使用结转指标，也没有将其统一纳入下年度部门预算重新由人大审批安排使用，使上述管理办法不能充分发挥作用。到审计时，市财政局已经以个案审批方式批准12个项目使用了收回的2002年政府采购预算资金1 163万元。

        2.政府集中采购范围有待进一步扩大

        近年来，我市市本级政府集中采购目录涉及的采购范围逐年扩大，已经涵盖了货物、工程、服务三大类，具体包括车辆、办公自动化设备、家具、印刷、公务接待等内容。但是，对于财政支出项目中金额较大的会议费、课题费、广告费等类别的开支项目，目前仍然没有明确纳入集中采购范围。

        3.市财政局与市采购中心在政府采购职责分工及履行上存在“缺位”与“越位”问题

        （1）政府采购专家的评审、专家库的建设等属于市财政局的管理职责被委托给市采购中心承办，专家库由市采购中心管理和使用，不符合管理与使用相分离的原则，与《政府采购评审专家管理办法》（财库[2003]119号文件）第三条等规定不符。

        （2）根据市财政局2004年第２期会议纪要，在政府采购中“除了重大投诉事项和投诉市采购中心的事项由采购办直接全程处理外，其他投诉事项由采购办转市采购中心调查、协调” 。这一做法将属于政府采购监管部门的职责转给了政府采购组织实施机构，弱化了监管制衡效果，也与《采购条例》第三十九条规定不符。

        （3）市财政局对政府采购法规、协议合同的遵守执行情况监督不到位。市财政局采购办2003年至2004年没有针对预算单位逃避集中采购的行为进行过专项检查，也未对政府采购合同的签订、执行情况以及招标代理机构代理政府采购的情况等内容开展专门检查，对于采购金额大、影响面广的协议采购、定点供应情况，仅2003年协同其他相关单位对其中的定点加油、定点维修进行过检查。市采购中心曾接受委托于2004年8月对协议采购作了一次市场调查，但由于其没有法律赋予的检查权和处理处罚权，监督作用难以发挥。上述做法与《采购条例》第三十八条“采购主管部门应当定期对政府采购进行检查”等规定不符。

        4.市财政局对部分法定工作没有组织开展。如根据《采购条例》第四十二条规定，对于招标活动结束后十日内评标委员会的组成、招标过程、评标结果等有关情况的书面报告，采购主管部门应该备案，采用其他方式采购的，采购人应当将采购项目的名称、方式、金额等情况定期书面报告采购主管部门备案。实际上，上述法定工作市财政局一直没有组织开展。

        5．市财政局对年度采购计划的当年执行情况缺乏统计分析，各年度采购计划的执行情况不清楚。这也是导致政府采购监管部门对于采购计划大量跨年度执行的情况缺乏准确了解和有效监管的重要原因之一。

       （三）政府采购基础工作有待进一步加强

        1.政府采购专家库、供应商库需要进一步完善

        审计表明，市采购中心建设的专家库中现有专家人数6320人，其中3081人因未提供简历、学历、职称证明或不懂电脑而暂未使用。对于这些潜在的专家资源，市采购中心应采取措施加以挖掘利用，进一步增加可用专家数量。

        市采购中心建设的供应商库经过近几年的发展和完善，已经取得了一定的成效，现有注册供应商达到3601家，但是部分类别注册供应商的数量、涉及的品目仍然满足不了实际需要。同时，供应商库管理系统中也还应进一步增加供应商随机抽取功能。

        2.政府采购招标代理机构的业务有待统一规范

        审计抽查的4家招标代理机构，在操作程序上均使用各自的工作流程，制作标书也是使用各自的标书模板，存在操作程序、招标文件不够统一的问题，不利于政府采购工作的规范、统一。

        3.政府采购信息公告缺乏全国性的和本地影响大的传播媒体

        市财政局2001年、2004年指定的政府采购信息公告媒体中缺乏全国性的媒体和本地影响大的媒体。在实际工作中，公开披露政府采购信息的媒体主要是市采购中心主办的政府采购网站，同时少量重要信息曾在1年左右的时间内定期在《深圳商报》发布，并且内容简单。上述做法影响了部分潜在的供应商及时获得我市政府采购信息，导致部分采购项目投标供应商数量不足，无法成功招标或竞争不充分。

        4.网上政府采购软件系统有待进一步完善。市采购中心实行网上采购后，由于该软件系统还存在一些不完善的地方，在运行过程中出现了一些故障和错误，影响了政府采购工作顺利进行，有待进一步完善。

        5.公用设施配置标准过粗。2004年6月市财政局对《深圳市市直党政机关公用设施配置标准》进行了修订，但修订后仍然存在标准过粗的问题，如对于非小汽车类的车辆只规定了配套数量标准，而缺乏座位、排量、配件等具体标准。

        （四）有关政府采购当事人行为需要进一步加强管理和规范

        1.部分采购单位的不当行为有待纠正和规范。据查市采购中心有关资料发现，有的单位片面追求高标准高配置，求精求洋，造成只有一家供应商才能满足要求的局面，不利于充分竞争；有的人为设置不合理条款，指定品牌，排斥潜在供应商；有的不及时确认招标文件或采购结果等，拖延了采购时间，影响了采购工作正常开展。审计人员抽查了2004年42个政府采购项目，发现采购单位确实存在招标文件确认时间偏长的现象，其中确认时间超过10天的有18个项目，占43%，直接影响了采购效率。

        2.部分供应商投标时串标、提供虚假材料或违背诚信原则进行不真实的承诺、不按规定履约等不良行为，影响了政府采购活动正常有效地开展。2003年至2004年，采购办共发现7家供应商在政府采购活动中存在串标行为、2家供应商存在伪造资质证书行为，并及时查处，有关招标工作被迫重新进行。

        3.部分采购专家在评标过程中的行为有待规范。如在某看守所安监系统采购项目的评标过程中，有的专家发表有利于某个供应商的倾向性意见或诱导性意见；在某医院办公家俱采购项目的评标过程中，专家没有独立客观公正地评标，经复议推翻自己第一次评标结果；在某局12315GPS采购项目的评标过程中，专家不配合市采购中心工作，中途退场、无故迟到或无故拒绝参加等。上述不规范行为影响了政府采购项目招投标工作正常进行,降低了政府采购工作质量和效率。

        四、审计建议

        （一）采取有力措施切实提高政府采购预算和采购计划的编制质量。一是严格依照有关法律法规的要求，以统一的标准编制政府采购预算与采购计划；二是在采购计划中列明每个采购项目的需求时间，以增强采购计划的前瞻性和指导性；三是对年中大量、频繁的追加计划进行分类研究，将能够纳入年初计划的采购项目坚决纳入年初计划，对于确实不具备条件纳入年初计划的，要研究编制短期计划，如半年、季度或者月份计划，避免继续出现年中计划随时下达的现象，提高追加计划的前瞻性和指导性。

        （二）加强采购计划的约束力，进一步加大力度促进采购计划及时执行到位，以充分发挥采购资金的经济效益和社会效益。一是要纠正部分采购单位随意更改采购项目的行为，避免频繁调整采购计划；二是要加大采购需求时间的约束力度，进一步研究制定新措施，促使各单位尽量于当年内申报执行采购计划，避免大量采购项目跨年实施、采购资金长期不能投入使用的问题；三是提请市人大对于政府采购结余预算资金和未能在规定时间内申报执行的采购预算资金的管理使用做出统一规定，从资金源头上硬化计划约束。

        （三）针对公开招标失败率较高的问题，要分类研究失败原因，制订对策以切实提高公开招标工作效率。目前可以考虑采取以下措施：一是扩大我市政府采购公告范围，使全市、全国范围内更多的供应商能够参与到我市政府采购活动中来，避免供应商不足导致流标的问题；二是研究制订政府采购需求技术规范，避免采购单位提出过高要求、设置倾向性条款或技术参数等问题，造成能够满足招标文件的供应商不足3家以上; 三是相关部门应认真研究在公开招标失败的情况下，对于确立新的采购方式，如何简化审批程序。

        （四）进一步加强政府采购监督管理工作。一是研究解决当前政府采购监管机构力量薄弱的问题，促使各项监管工作保质保量落实到位；二是理顺政府采购监管部门与集中采购实施机构之间的职责分工，避免“缺位”与“越位”问题；三是采取措施进一步提高采购计划管理水平，包括建立统一完善的政府采购计划管理平台，重点完善采购计划统计、查询与实施监控功能，建立年度采购计划执行情况定期分析、报告制度，发现问题及时纠正；四是进一步扩大集中采购范围，提高集中采购规模效益；五是细化公用设施配置标准,避免采购单位盲目追求高配置;六是加大政府采购的监督检查力度，对采购人、供应商等监管对象依法做到定期、不定期检查，发现问题依法严肃处理；七是建立健全政府采购专家的监督考核机制，规范专家评标言行，提高评标工作质量；八是建立健全针对政府采购招标代理机构的年度考核机制，规范中介机构政府采购流程及工作文书，提高其政府采购工作的效率和服务质量。

        （五）进一步加强政府采购业务基础工作，建立我市统一、规范的政府采购平台。一是应争取建立全市统一的专家库、供应商库，实现政府采购专家、供应商的集中管理，建立资源共享、管用分离的科学、高效、规范的管理模式；二是对现有的专家库、供应商库进行整合，细化分类，并采取有效手段扩大规模，使各类专家、供应商都能够满足政府采购活动的需要；三是进一步加强政府采购网络系统建设，不断完善网上采购软件，为网上政府采购活动正常开展提供有力保障等。

       （六）市采购中心是政府设立的专职集中采购机构，目前采购工作任务繁重、职能增加与人员编制不足的矛盾较突出。相关部门应研究考虑进一步充实市采购中心的人员力量。

       （七）各采购单位应进一步正确地认识实行政府集中采购制度的重大意义，积极支持和配合政府采购工作，严格执行采购计划，不设定有倾向性的项目需求和技术参数，确保政府采购工作的质量和效率。审计还发现《采购条例》自1999年实施以来，随着实践的发展出现了不能满足实际需要的问题，建议有关方面尽早予以研究和完善。