浅谈政府投资项目建设主体不明背后的潜在风险及防范措施

近年来，各级地方政府不断加大资金投入，有力推动了一批大型建设项目特别是公益性项目的实施进程，为实现疫后重振、补齐发展短板、改善民生福祉奠定了良好基础。但是，我们在审计实践中发现，部分建设项目存在建设主体不明（即法定主体与实际实施主体不一致）、责任不清、多头管理的现象，极易滋生项目建设法律风险、资金管理风险和廉政风险，必须引起高度重视并加以防范。

一、项目建设主体不明的成因

在项目建设过程中出现项目建设主体不明、多头管理的现象，既有客观因素，也有主观因素。

（一）客观因素。由于项目建设规模较大，且大部分是属于公益性项目，通过项目争取的政策性资金往往不足以完成项目建设，需要依赖于政府平台公司融资后组织实施。因项目建设资金来源多（主要包括预算资金、单位自有资金、政策性补助资金、中央抗疫特别国债、地方政府专项债券等），投资主体多，导致建设主体不明。

（二）主观因素。部分建设项目主管部门对相关规定不清楚，对建设主体不明确带来的风险认识不到位，在项目实施过程中，对变更项目建设主体和确定主体责任存在一定随意性，导致一方面出现项目主管部门和投资主体（如政府平台公司）都在履行建设主体责任的现象，另一方面还存在政府平台公司、上级部门将本应承担的建设主体责任推给所属子公司、下级单位承担的现象。

二、潜在风险分析

（一）法律风险。根据《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》及有关法律规定，建设单位项目负责人对工程质量承担全面责任，而建设主体在项目实施中不明确或在未履行授权程序的情况下，由非建设主体履行建设主体责任，一旦发生工程质量问题或工程索赔纠纷，极易出现责任不清、推诿扯皮的现象。

（二）资金管理风险。在项目实施过程中，由于建设主体或建设主体责任不明，极易出现多头管理的现象。参与管理的非建设主体如果对建设资金的使用享有支配权，在财政部门强调债券资金使用进度的情况下，往往造成项目建设资金管理使用不规范，出现超进度支付工程款、挪用建设资金等问题，形成资金管理风险。

（三）廉政风险。在项目建设中，出现非建设主体代替建设主体签订施工合同、上级单位要求下级单位代为履行建设主体职责、项目建设资金管理不规范、超付工程进度款等问题，既有相关方面对法律法规不了解的原因，也可能存在有意不作为等失职渎职行为，甚至可能存在利益输送等行为。

三、审计建议

为了进一步规范政府投资建设项目管理，防止多渠道投资政府项目建设主体不明及由此引发的上述“三种风险”，审计建议：

（一）合理确定项目建设主体。在项目建设前期充分论证，科学确定项目建设的组织架构。在项目决策前组织专班进行充分调研，统筹考虑资金能力、管理能力、运营能力等因素，合理确定项目建设主体，避免在项目建设过程中出现主体不明或主体变更的情况。

（二）加大行业部门监管力度。建议各行业主管部门要加强监管，财政部门在政府采购函下达、项目预算投资评审批复、资金拨付等环节，建设主管部门、招投标等相关部门在履行审批职责时，其审批服务对象必须为项目批复的法定建设主体，确保权责一致。对已经明确建设主体但实施中仍由其他非建设主体代为履责的情况，各主管部门发现后要责令其立即整改。

（三）加强项目建设资金统筹。对多渠道拼盘资金，建议由建设主体统筹后打捆使用，实行一套班子管理、一个机制运行、一支笔审批，避免出现项目建设单位、主管部门、项目建设指挥部等参与单位之间互相不通气，各花各的钱，造成建设主体对资金使用心中无数。  　

（四）加强建设资金使用审核把关。建设主体要规范建设资金使用，严禁截留挪用项目资金；要加强工程进度款支付审核，财务人员要走出去，到施工现场跟进了解施工进度，严格按工程形象进度及合同约定支付工程款；要加强内部审计，在招标投标、合同签订、节点付款等关键环节，内审机构要提前介入，发挥自身专业优势，为建设单位决策提供科学合理的意见建议。财政部门要避免为提高项目财政资金支付进度，在项目建设单位不具备拨付财政资金条件情况下，将财政资金拨付给项目建设单位，造成资金闲置在项目建设单位的情况。

（五）加强建设领域法治建设、廉政建设、队伍建设。建设行业主管部门要深入开展法治宣讲“进单位、进企业、进项目”活动，定期组织法律专家到项目建设单位、施工企业、工程建设项目部宣讲建设领域法律法规。加强对建设单位、项目部相关负责人业务培训，经常性开展廉政教育、警示教育，提高风险防范意识。政府平台公司、项目建设单位要多渠道引进项目管理人才，建设一支懂项目、会财务、晓法律、精管理的复合型高素质人才队伍，为项目建设赋能助力。