反有组织犯罪法为常态化开展扫黑除恶斗争提供法治保障
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于2022年05月03日发表
2021年12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议通过了《中华人民共和国反有组织犯罪法》（下称“反有组织犯罪法”）。反有组织犯罪法的出台，贯彻落实了***常态化开展扫黑除恶斗争的重大决策部署，对于建设更高水平的平安中国、法治中国，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安具有重大意义。
一、反有组织犯罪法的立法背景和工作过程
（一）立法背景。一是贯彻落实***常态化开展扫黑除恶斗争的重大决策部署，总结扫黑除恶专项斗争的实践经验，巩固专项斗争成果。党的十九大提出，加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动。党的十九大闭幕后不久，以***同志为核心的***作出开展扫黑除恶专项斗争的重大决策部署。在各方面的共同努力下，扫黑除恶专项斗争取得了重大胜利。专项斗争胜利结束后，***进一步作出了常态化开展扫黑除恶斗争，巩固专项斗争成果的决策部署。为总结专项斗争的成功经验，在法律上巩固专项斗争的成果，保障常态化扫黑除恶斗争法治化、规范化进行，有必要制定一部加强和规范反有组织犯罪工作的专门法律。
二是加强重点领域立法，完善中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展，保障善治。***要求，积极推进国家安全等重要领域立法。依法惩治有组织犯罪，涉及维护国家安全、社会秩序、经济秩序，是立法工作应当着重关注的重点领域。
反有组织犯罪法制定前，我国反有组织犯罪的法律制度具备一定规模，但未形成体系，其主要是办理有组织犯罪案件的实体和程序方面的规定，而有关预防治理、工作保障方面的制度规范比较少。总结实践经验，制定一部反有组织犯罪方面的专门法律，有利于进一步完善中国特色社会主义法律体系。
三是践行以人民为中心的发展思想，以法治保障实现人民对美好生活的向往。******要求，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。在扫黑除恶领域，人民群众的法治需求主要体现在两个方面：一方面，需要依法严厉惩治影响安全感的黑恶犯罪，查处黑恶势力“保护伞”；另一方面，需要规范执法行为，尊重和保障人权，减少执法活动对生产生活、营商环境的负面影响。为回应人民群众两方面的法治需求，需要制定一部加强和规范反有组织犯罪工作的专门法律。
（二）立法工作过程。***在专项斗争进行中，就对制定反有组织犯罪法作出了部署。全国人大常委会2020年和2021年两次将制定反有组织犯罪法列入年度立法工作计划。2020年，中央政法委牵头，公安部具体负责，成立领导小组和工作专班，起草了反有组织犯罪法草案。2020年12月，全国人大常委会委员长会议将反有组织犯罪法草案提请十三届全国人大常委会第二十四次会议初次审议。2021年8月，十三届全国人大常委会第三十次会议对草案进行了第二次审议。期间，全国人大宪法和法律委、全国人大常委会法工委积极开展工作，广泛征求社会各方面意见，将草案印发各地方、有关部门及高等院校、研究机构、基层立法联系点征求意见，两次在中国人大网公布草案征求社会公众意见，赴北京、河南、重庆、江西、青海、宁夏等地深入进行调研，听取一线执法干警、律师、专家学者等方面的意见，在充分吸收常委会审议意见和各方面意见的基础上对草案进行修改完善。2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议对草案进行了第三次审议，并于12月24日表决通过。国家主席***签署第一〇一号主席令予以公布，自2022年5月1日起施行。
二、制定反有组织犯罪法的总体思路
坚持以***新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻***法治思想和***关于扫黑除恶的决策部署。一是深入学习领会******关于扫黑除恶的重要论述和***有关文件精神，贯彻落实到法律规定中。二是梳理总结专项斗争期间的政策文件，结合有关司法解释和行之有效的实践经验，在法律中固定下来。
坚持全过程人民民主，充分保证人民群众知情权、参与权、表达权。贯彻全过程人民民主理念，多层次、全方位广泛听取人民群众特别是基层一线干部群众的意见。多次深入基层执法部门、发生过黑恶违法犯罪案件的乡村及街道听取意见。既注重起草部门的意见，也注重其他部门、专家学者、律师、基层群众的意见。
注重预防治理与打击惩治并重，处理好惩治犯罪与保障人权、规范执法的关系，提升扫黑除恶工作法治化、规范化水平。通过一系列规定体现对黑恶犯罪依法从严惩治的精神，同时注重保障包括犯罪嫌疑人、被告人在内的个人和组织的合法权益，避免执法不规范的现象。
注重处理好反有组织犯罪法与刑法、刑事诉讼法等其他法律之间的关系，维护法律体系的统一协调和刑法、刑事诉讼法基本制度体系的稳定性。妥善处理与刑法、刑事诉讼法的关系，既根据扫黑除恶实践需要作出有针对性的规定，又在原则上维护刑事法律制度体系的统一。在刑事实体法律制度方面，没有在刑法之外规定新的犯罪行为和刑事责任，在有的条款规定了新的刑罚裁量情节。在刑事程序法律制度方面，对刑事诉讼法没有明确规定的问题作出一些补充规定。
三、反有组织犯罪法的主要内容
反有组织犯罪法是一部预防和惩治黑恶犯罪的专门性、综合性法律，主要规定了以下内容：
（一）明确反有组织犯罪的工作原则。该法明确了反有组织犯罪工作的一系列原则。一是综合治理原则。预防和惩治是反有组织犯罪工作的两个重要方面，不可偏废，需加强预防和治理，从源头上遏制黑恶势力滋生蔓延。本法强调反有组织犯罪工作应当综合运用法律、经济、科技、文化、教育等手段，建立健全反有组织犯罪工作机制和有组织犯罪预防治理体系。二是明确反有组织犯罪工作应当坚持专门工作与群众路线相结合，坚持专项治理与系统治理相结合，坚持与反腐败相结合，坚持与加强基层组织建设相结合，惩防并举、标本兼治。三是明确法治原则。反有组织犯罪工作应当依法进行，尊重和保障人权，维护公民和组织的合法权益。四是全面参与原则。本法规定有关国家机关、基层组织、企事业单位、公民都应依法参加反有组织犯罪工作。这些工作原则是***以人民为中心，加强系统治理、综合治理、源头治理，加强预防性法律制度建设的要求，是扫黑除恶工作实践经验的总结，也是今后开展反有组织犯罪工作应当坚守的方向。
（二）明确有组织犯罪、恶势力组织等定义和有关法律适用问题。规定有组织犯罪的概念。本法中的有组织犯罪是一个狭义的概念，是指涉黑恶的有组织犯罪。制定本法主要是为了巩固扫黑除恶专项斗争经验成果，保障扫黑除恶斗争常态化、机制化开展。从广义上来说，恐怖活动组织犯罪、***组织犯罪、传销组织犯罪以及有组织的黄赌毒盗抢骗犯罪、危害食品药品安全犯罪、侵犯知识产权犯罪，都是有组织犯罪，对其进行治理惩治，可以直接适用刑法、刑事诉讼法及反恐怖主义法、反间谍法等有关规定，但如黑恶组织实施上述行为及刑法规定的其他犯罪的，还应当适用本法的规定。此外，联合国打击跨国有组织犯罪公约规定，有组织犯罪集团是指三人以上组成的、在一定时期内存在的、为了实施一项或多项严重犯罪或根据公约确立的犯罪以获得金钱或其他物质利益而一致行动的有组织结构的集团。对于黑恶组织实施公约规定的有关犯罪行为的，可以适用本法。
规定恶势力组织的概念。黑社会性质组织的形成、发展一般都会经历一个由小到大、由恶到黑的渐进过程，在扫黑除恶工作中，要求坚持打早打小，有黑扫黑，无黑除恶，无恶治乱。对恶势力组织的概念予以明确，一方面有利于依法认定恶势力组织，及时予以打击惩治，防止其做大做强，成长为黑社会性质组织，给社会造成更大的危害；另一方面也有利于防止实践中出现拔高凑数认定，将一般的犯罪团伙认定为恶势力组织的情况。与组织、领导、参加黑社会性质组织不同，组织、领导、参加恶势力组织并不是一个独立的罪名，对于组织、领导、参加恶势力组织的，应当依其规模、结构等分别予以认定，依照刑法相应罪名予以定罪处罚，但在有关法律文书中可对其组织性质予以认定。
明确境外黑社会组织及其成员适用本法的情形。考虑实践中打击跨境有组织犯罪工作需要，规定了境外黑社会组织的法律适用问题，明确境外的黑社会组织到我国境内发展组织成员、实施犯罪，以及在境外对我国国家或者公民犯罪的，适用本法，并依法追究刑事责任；参加境外的黑社会组织，尚不构成犯罪的，依法给予行政处罚。
（三）规定预防和治理有组织犯罪有关制度。规定村民委员会、居民委员会候选人资格审查制度。为防止黑恶势力向基层组织渗透，根据***加强基层组织建设、防范和惩治“村霸”的有关文件精神，总结实践经验，本法对基层群众性自治组织选举中的联审机制作了规定，明确民政部门应当会同监察机关、公安机关等有关部门，对村民委员会、居民委员会候选人资格进行审查，发现因实施有组织犯罪受过刑事处罚的，应当依照有关规定及时作出处理。
规定重点区域、行业领域、场所管理制度。为加强重点区域、行业领域或者场所的监管，本法规定，公安机关可以会同有关部门根据本地有组织犯罪情况，确定预防和治理的重点区域、行业领域或者场所，相关管理单位应当采取有效措施，加强管理，并及时将工作情况向公安机关反馈。
规定对特定人员的监督管理制度。为预防再犯罪，促进有关人员刑满释放后做守法公民、合法经营，本法规定，黑社会性质组织的组织者、领导者或者恶势力组织的首要分子开办企业或者在企业中担任高级管理人员的，相关行业主管部门应当依法审查，加强监管。审查和监管应当严格依照公司法、市场主体登记管理条例等法律法规的有关规定进行。
规定日常行为报告制度。为加强对黑社会性质组织犯罪有关人员的监督管理，防止其纠集力量卷土重来，本法规定，因组织、领导黑社会性质组织被判处刑罚人员刑满释放后，需按照国家有关规定向公安机关报告个人财产及日常活动。适用该制度，应当经设区的市级以上公安机关决定，报告期限不超过五年。对违反报告义务的，本法明确了法律责任。
（四）规定有组织犯罪案件办理、涉案财产认定和处置具体制度。规定黑社会性质组织犯罪案件立案前对涉案财产的紧急措施。为防止涉案财产在立案前被快速转移，导致被害人的经济损失无法挽回，确保“打财断血”的实现，本法规定，核查黑社会性质组织犯罪线索，发现涉案财产有灭失、转移的紧急风险的，经设区的市级以上公安机关负责人批准，可以对有关涉案财产采取紧急止付或者临时冻结、临时扣押的紧急措施。金融机构等相关单位应当按照规定协助公安机关采取紧急措施，对于不提供协助，经责令改正，拒不改正的，本法明确了法律责任。
规定等值没收制度。依法应当追缴、没收的涉案财产无法找到、灭失或者与其他合法财产混合且不可分割的，可以追缴、没收其他等值财产或者混合财产中的等值部分。等值没收是国际上通行的一种涉案财产没收制度，联合国打击跨国有组织犯罪公约以及德、日、意大利等国刑法典对此都有规定。
完善涉案财产处置证明标准，对认定涉案财产属于黑社会性质组织犯罪所得及其孳息、收益的证明标准作出特殊规定。为解决司法实践中黑社会性质组织犯罪案件涉案财产认定难的问题，本法参照联合国打击跨国有组织犯罪公约，借鉴国外情况，并吸收有关司法解释的规定，明确被告人实施黑社会性质组织犯罪的定罪量刑事实已经查清，有证据证明其在犯罪期间获得的财产高度可能属于黑社会性质组织犯罪的违法所得及其孳息、收益，并且被告人不能说明财产合法来源的，应当依法予以追缴、没收。这样规定后，案件定罪量刑的证据标准和以前保持一致，即要求达到“证据确实、充分”的证明标准，而证明有关财产属于违法所得的证明标准则有所降低。应当注意的是，这是一项新的制度安排，为防止被告人的合法财产权益受到侵害，对其适用作出了严格的限制，适用的财产是被告人在犯罪期间获得的财产，公诉方仍然承担“高度可能”的举证责任，只有指控达到了证明标准，而被告人还不能说明财产的合法来源的情况下，才可以予以没收。
规定利害关系人的财产权利保障。明确对查封、扣押、冻结、处置涉案财产应当严格依照法定条件和程序进行，减少对企业正常经营活动的不利影响；公检法机关办理案件时应当对涉案财产审查甄别，法院应当组织法庭调查、辩论，判决时对涉案财产作出处理；利害关系人提出异议的，办案机关应当予以核实，听取意见，依法作出处理，对处理不服的，还可以提出申诉或者控告。
此外，反有组织犯罪法还对国家工作人员涉有组织犯罪的处理、反有组织犯罪国际合作、保障措施、法律责任等作出了规定。
（作者系陈远鑫、马曼，分别为全国人大常委会法工委刑法室处长、副处长。文章详见《人民检察》2022年第1期）
来源/最高人民检察院
