省域经济副中心如何组团建国家发改委城市中心总工程师张国华这样建议

【编者按】

省第十二次党代会对新时代治蜀兴川进行了总体谋划、对未来五年四川经济社会发展的重点任务进行了安排部署。

川观智库推出“问计高质量发展”特别策划，邀请省外不同领域的知名专家学者，从“第三方”的视角看省第十二次党代会报告，通过梳理他们关注的重点和建议，为各地各部门深入理解党代会精神，进而落地落实党代会精神提供参考。

国家发展改革委城市中心总工程师张国华一直关注四川省经济副中心建设。四川省第十二次党代会对此有新的表述:支持绵阳发挥科技城优势加快建成川北省域经济副中心、宜宾-泸州组团建设川南省域经济副中心、南充-达州组团培育川东北省域经济副中心，加快提升乐山区域中心城市发展能级，持续做强重要节点城市特色功能。

张国华认为，这表明四川的省域经济副中心格局由“7个区域中心城市争创”走向了“五城、三副”，或者说“三副、一次副”，绵阳、宜宾、泸州、南充、达州，以及乐山的任务更进一步明确。

为什么组团建?

贴合四川实际，有利于强强联手协同合作

省第十二次党代会对省域经济副中心建设的要求非常明确，将2018年确定的争创全省经济副中心的7个区域中心城市作了进一步分工:由绵阳、宜宾、泸州、南充、达州建经济副中心，乐山锁定区域中心城市的角色继续提升，德阳则纳入了成都都市圈。并且在省域经济副中心的建设任务中，绵阳单独成团，宜宾和泸州、南充和达州两两成团。

“为什么要有省域经济副中心”的问题，研究已经较为成熟。答案总结起来，就是省域经济副中心能在区域经济和城市发展中，为省内培育新的经济增长极，带动其周边地区的发展，进而推动全省经济形成相对均衡和协调的发展格局。

值得追问的是，四川为什么组团建设省域经济副中心?张国华认为有必要回到城市发展自身的规律上来。“城市发展的必经之路，是从城市到都市圈，再到城市群的发展逻辑。”他指出，城市发展的高阶状态，是形成多中心、多层次的城市联合体。城市组团的目标，是直接指向城市间的协同合作。

从这个角度来看，张国华主张把宜宾+泸州，南充+达州的组团，理解为四川省域内的“双城经济圈”建设，是一种小尺度的“成渝双圈”。他表示，这样的发展模式在全球、全国都能找到范例。看珠三角，在广州、深圳成为珠三角区域内的两个强核心后，它们与周边城市开始走向“成团”模式，带动形成广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈。看江苏，该省提出的南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈三个都市圈，除省会南京外，其余两个实则也是省域经济副中心城市的组团。尤其是徐州，在去年***批复《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》中，被确定为江苏的“省域副中心城市”。

张国华直言，“组团”对四川而言还有更现实的原因——省内能够单独挑起省域经济副中心重担的地级市不多。“尽管省域经济副中心城市的标准没有绝对的门槛，但纵观全国的情况，基本的选定原则有迹可循。”根据他的观察，“GDP3000亿元”是公认度较高的分水岭。而目前四川进入“3000亿元俱乐部”的地级市仅有绵阳和宜宾，前者在2020年率先跻身这一榜单，而后者在去年才首次突破3000亿元大关。

对比国内早已迈入“3000亿元俱乐部”的省域经济副中心城市，四川单独建设省域经济副中心城市的数量和质量基础，都不突出。同样是省域经济副中心城市，沿海的江苏徐州、浙江温州，2021年的GDP分别是8117亿元、7585亿元;中西部省份的河南洛阳、湖北襄阳和宜昌，2021年的GDP都迈入了5000亿元大关。要实现广辐射、强带动的作用，张国华认为“组团”的方式非常贴合四川实际。“四川委任建设省域经济副中心的5座城市，GDP都超过了2300亿元，组合起来就是强强联手。”

但他提醒，绵阳不组团不是因为它比其他四个地方重要，而是结合地理位置以及城市经济体量看，它没有适合组团的伙伴。“往北、往东距离广元、南充、遂宁稍远了些。”张国华强调省域经济副中心的建设组团与否，关键是基于综合实力、地理位置，不能陷入“谁更重要”的攀比误区。

组团怎么建?

顶层决策布局交通基础设施，区域协商解决公共服务问题

尽管报告分别用“加快建成”“组团建设”“组团培育”，对川北、川南、川东北省域经济副中心的建设作了不同要求，但张国华认为区别主要是针对建设进度。无论“组合”还是“单飞”的省域经济副中心，建设的使命都是一致并清晰的——发展自身，并辐射、带动区域发展，发挥好承上启下的功能。

具体来说，“承上”是承接成都都市圈的非省会城市功能转移，纾解“大城市病”，助力成都做优做强国家中心城市核心功能。张国华说，“就像雄安新区承接北京非首都功能疏解那样。”“启下”则是做好区域中心，“省域经济副中心城市建设要跳出自身的行政区管辖范围，着眼周边区域，以更加强大的城市功能，带动区域内的人流聚集、产业集聚等。”

对四川而言，张国华尤其强调的是省域经济副中心城市自身发展。这既是基于目标城市在基建、人口、产业等综合实力方面尚有很大的建设空间，也是基于四川“组团”建设的部署对省域经济副中心城市的竞合有更高要求。

根据张国华的观点，省域经济副中心城市究其功能本质，必然要实现通达开放，才能集聚资源要素，以推动自身崛起和服务全省升级发展。“通达开放的基础是交通的互联互通，几乎所有的省域经济副中心城市，第一步都应该打好现代化立体交通设施的基础。”他解释，四川“组团”的省域经济副中心城市之间，通达的硬件对接好之后才有“成圈”的基础。

以广州、佛山之间为例，首先是解决了跨城通勤的交通基础设施，两地再在软性的制度上，通过公交一卡通、出租车同城化运营、跨地域住房公积金贷款等措施，推动城市居民的跨城工作与生活。深圳、东莞、惠州与之类似，三个地方首先将交通互联互通完善后，再触发城市的联合发展，进而推动产业的互动、生活的同城化。

张国华进一步分析这当中的影响关系，“便利的交通首先推动了人的频繁流动，然后以人为依托的要素再在区域的城市间紧密联系起来”。也可以说，一旦现代化交通体系能建立起“组团”内省域经济副中心城市间便捷的联系，以及中心城市与周边地区的便捷联系，人的流动频繁起来。“人去哪里，那些地方的发展就会快。”

“交通是其中之一，另外就是通过公共服务的配置等，引导人口的流动。”他指出，大城市的人想要到周边小城市去的困难有时候甚至不比农民进城少，这主要是因为人的公共服务需求在小城市更难得到满足，包括消费、医疗、教育、文旅等多方面。张国华提供了珠三角的实践案例，建议省域经济副中心的建设聚焦于因人的流动所产生居住、就学、就医等问题，然后再衍生到其他领域。

以人的流动需求为出发点进行建设时，张国华提出两个关键词，“顶层决策”+“区域协商机制”。顶层决策是指省域经济副中心区域的刚性基础设施建设，如现代化交通体系，需要省级层面的顶层设计;而区域协商机制更利于解决公共服务分配等问题，即组团成员为了共同利益，在统一的目标下，协商解决公共服务分配等，实现利益最大化。

根据张国华的介绍，区域协商合作事项多要遵循市场的需求，以寻求利益的共同点为目标，主要解决因人的需求产生的问题，推动各类以人为直接服务对象的设施或举措落实。