行政审批制度改革中的亚历山大绳结现象与研究——以天津银川行政审批局改革为例

    相对集中许可权，建立行政审批局是最彻底的职能集中方式，即行政审批实施机关之间的外部集中制度和实体集中体制，必将对政务服务中心建设和审批监管体制改革产生深远影响。

　　一、行政审批制度改革的主要历程

　　30多年来，作为赞誉度最高的政府改革，行政审批制度改革大致经历了三个主题阶段：

　　(一)以培育自由市场为核心的简政放权。中国以建立社会主义市场经济体制为改革目标，严格的计划管控、规制管理与之相背离。要确立市场经济的主导地位，就必然要从收缩政府权力开始，于是简政放权成为了政府改革的主题。围绕简政放权，行政审批制度改革的措施主要是：取消、下放、转移和调整行政审批事项，调整行政审批事项的种类，整合归并审批业务;改变审批办理方式，压缩办理时限、减少重复办理行为、优化审批流程、剥离办理环节等;实行预先告知、条件公开、业务受理、服务品质、审批代办、诚信申报等服务承诺制，提升申请人的预知性和满意度;此外，商事登记制度、负面清单管理制度等改革也属于这一范畴。

　　(二)以自我管束为核心的规范权力运行。行政审批曾经成为腐败的重灾区，也是加强政府作风建设的重地。如何规范行政审批权、限制行政审批权力、保证行政审批的正当行使，尊重行政审批相对人的权利，保证行政审批的公平公正，自然成为了行政审批制度改革的重点。以自我管束的方式规范行政审批，是政府主动回应外部压力而采取的改革措施，主要有：公开行政审批事项的办理条件、时限，加强监督和行政监察，采用电子监察和绩效评估，实施行政审批事项的法定化，编制行政审批事项目录，建立权力清单制度等。

　　(三)以提升政务品质为核心的政府治理。改革行政审批制度就要以人为本、重塑面向公众的政务服务，政务服务中心成为改革主战场。以申请人为导向，既放权于社会又还权于民，尊重个性化的服务需求、铸造公平的许可审批。诸如办事易于找、人格受尊重、办理很简便、方式有选择、需求响应快、结果可预期、难处有救济等，都是改善政务品质的主要体现。流程创新是提升政务效能的重要方式，包括简化办理流程、减少受理要件、理顺办理关系、精简呈批规程、密切节点衔接、实现材料共享，以及在行政审批中减少前置、降低门槛，运用并联审批、实现跨部门协同。通过行政审批全要素重组、审批系统全平台共享、服务体系全空间重建、办理流程全过程优化、审批许可全效能提高、政务服务全品质提升等，构建一体化的无缝隙政务服务。

　　二、行政审批改革的“亚历山大绳结”现象

　　所谓“亚历山大绳结”现象，是指看似错综复杂难以找到头绪的问题。公元前333年，马其顿国王亚历山大占领了位于阿拉伯半岛的伦帝那王国。曾经辉煌一时的伦帝那王国首都格尔迪奥恩的街道中心有供奉天空之神宙斯的神殿，在神殿中摆放有一辆古老的战车。战车被绳索捆绑着，即当时十分著名的“格尔迪奥斯绳结”，根据传说解开绳结的人就是亚洲的统治者。自此以后，每年都有很多人来看这个绳结，并试解这个结，可总是连绳头都找不到，更不知道从何入手。亚历山大造访了这座神殿，观察许久，然后拔出佩剑将绳子砍为两断。

　　时至今日，在改革路上结伴而行的行政审批制度改革和政务服务中心建设，共同面临“亚历山大绳结”的挑战：一是随着对行政审批集约化程度要求的提高，信息共享、业务协同、流程再造和集成服务的实现难度越来越大，政务服务中心主体缺失的短板更加凸显，遇到了管理体制的天花板，亟待突破。二是在经历了多年取消、下放、转移和调整之后，行政审批制度改革仍没有走出对行政审批事项多与少的数量依赖，推进改革的动力机制单一，而信息的不对称又使得改革对审批部门产生依赖，原有的改革路径对新的改革要求不再那么管用有效，亟待转型。三是在改革策略上，一方面寄希望行政审批制度改革发挥整体改革突破口的作用，另一方面与行政审批制度改革相关的体制、制度没有同步调整，改革的不配套反过来制约着改革的深入，导致既往改革模式的效果越来越不明显，亟待重建。四是新技术革命和市场化、民主化、法治化对地方政府现行治理理念、管理模式、运作形态提出了新的要求，但传统体制的僵化保守、权力本位、自我封闭却很难做出及时反应、有力应对，“上下对口”又使得有着改革意愿的地方政府很难脱离上级授权的体制性约束，亟待变革。五是政务服务中心实际运作与管理体制之间不适应，制度依据不充分，授权的边界模糊，存在着职权不对称、权责不统一和管理手段不足的问题，承受来自体制内的巨大压力，政务服务中心在定位、范畴和模式等问题上，亟待确立。

　　行政审批不是政府管制的全部，行政审批制度改革不能是仅就行政审批的改革。改变行政审批制度改革的路径依赖，实现改革的转型升级，首先要解决以下三个问题：一是行政审批制度改革作为政府改革的先手棋、当头炮，应按照服务型政府的总体要求，在简政放权中实现政府规制的职能重构;二是合理界定政府与市场、政府与社会的边界，既体现市场在资源配置中的决定性作用，也履行好政府的规范、引导、监管职能，提供必要的公共产品、公共服务;三是着眼于政府公共使命、公共价值的更好实现，发挥行政体制改革的保障作用，建立职责清晰、衔接紧密、运转协调、办事高效的政府架构。

　　改革切入点的选择，职能转变的目标，体制调整的变革，是顺利实施政府改革的三大关键因素，彼此相关、互相作用，需要有机统一。如果不实现行政审批权的重新配置、管理体制的重新构建，无论是行政审批制度改革还是政务服务中心都将再难起到先前的牵引作用、取得期许的效果，改革本身到了该改革的阶段了。解决困扰改革深化之道，为其松绑是一种办法，使其体制完善、机制健全则是另一种方法，前者治标易行，后者治本有难度但能长久发挥效用，并可能带动其他相关改革，取得综合改革的成效。就实践而言，推进体制调整需要具备的条件要求更加充分，往往是不得已时才能推行，少有将问题导向与目标导向结合，主动实施体制变革的。

　　三、新时期出现的行政审批局改革

　　十八大以来，新一届中央政府对转变政府职能高度重视，在简政放权的总体要求下，又提出要加强监管、优化服务，天津等地率先探索设立行政审批局，实行“一颗印章管审批”，取得了明显成效。所谓“一颗印章管审批”只是对行政审批权行使方式的一种形象描述，即归并行政审批权、统一行政审批权的行使;从改革的角度讲，是指将原本分散在不同部门的本级政府的行政审批职能，经过梳理，整合后交由一个政府部门行使，改革的核心是将原本属于审批部门之间的外部行政关系转换为一个单位内部的业务组织。

　　(一)滨海新区行政审批局横空出世。2014年5月20日，滨海新区成立行政审批局。这项改革主要内容：一是行政审批局与行政许可服务中心两块牌子、一套人马，列入政府工作部门序列，配行政编制138个，内设机构12个，审批事项由216项进一步压减为173项。二是本级政府的行政许可事项全部划转到行政审批局统一行使并承担审批责任，18个部门不再有审批职能，审批印章由109枚减少为1枚专用章。三是变行政审批由体外循环为体内循环，明确每项监管工作的关键点与监管流程路线图，做好事前审批与事中监管、事后处罚的衔接，解决政府部门离开行政审批就不会管理、职能不会履行的问题。2015年3月，天津市16个区县行政审批局全部挂牌运行。

　　(二)银川市行政审批服务局创新发展。2014年11月5日，银川市成立行政审批服务局。一是将26个市属部门(不含规划国土)涉及100多个科室的153大类行政审批事项全部划转至新成立的7个业务处室，进一步取消行政审批事项31项，下放17项，合并254项。二是内部全面并联审批，实行“车间流水线式”审批，实现简单事项立等审批、联办事项一口办理、关联事项一章多效、踏勘验收统一勘验等。三是全面梳理行政审批事项的必要性和合理性，制定前置审批事项目录，对目录内的前置事项严格规范，对目录外的事项全部取消前置。四是新增行政审批事项由职能部门发起，经编制部门审核同意后，交由行政审批服务局统一实施，决策、实施和监督既在统一信息平台上运作，又适度分离。银川市的改革进一步提升了行政审批和政务服务组织管理的集约化程度、业务运作的一体化程度。目前，已初尝改革成效的银川市，结合推进政府职能转变，正在扩展改革范畴。

　　(三)全国范围掀起新一轮改革热潮。2015年5月29日，中央编办、***法制办在天津滨海新区召开现场会，认为滨海新区实施“审管分离”是行政审批制度改革的一大探索，确定在8个省(自治区、直辖市)开展扩面试点，此项试点得到了各地的积极响应。2015年5月，广西自治区在南宁、北海、防城港、钦州四市同步实行“一颗印章管审批”改革，现实际已完成5个地市行政审批局的挂牌。浙江在天台等地，江苏在南通等地也开始了相对集中行政审批权成立行政审批局的试点。

　　(四)取得“一举多得”的改革效应

　　1.激活了改革动力。以改变现状格局为目的任何变革，必然要被交织的各种现实关系、利益所束缚。政府自身改革的动力机制不足，是世界性的难题，这是权力特质的必然。天津市面对行政审批制度改革边际效益降低、既有改革举措难以为继，以及行政体制与市场经济要求不相匹配、政府改革“滞胀”的困局，转换思维、改变路径，聚焦行政审批权(不同于“行政审批”的概念)、着眼管理体制以寻求突破，就抓住了具有强大自身惯性的行政体系的“穴位”，紧扣权力改革的“痛点”，迫使行政机关转变管制观念、调整组织架构、重建运作方式，使政府部门在“去权力”中重新寻找职能定位、公共价值。

　　2.撬动了政府改革。政府改革的任务还很艰巨，地方政府推进改革需要采取“改得了、拿得下、带得动”的策略，实现以小博大的成效。但是，要找到一种能够撬动政府体制和机制同时发生系列变革的支点，提升政府的治理能力和治理体系并不容易。天津以“一颗印章管审批”为改革切入点，发挥了行政审批局的“鲶鱼效应”，在行政职权上重新配置既做减法也做加法，陆续推出“一份单卡管通关、一套体系管廉政、一张绿卡管引才、一包教材管培训、一个号码管服务”等配套改革，实行“一份清单管边界、一个部门管市场、一支队伍管执法、一个平台管信用”，促使整个行政机关的转型、转向，共同构建了“大改革”的格局，实现了对政府治理模式的重大改变。

　　3.重构了职能配置。实现政府职能转变的关键在于改变权力的行使方式、权力的格局形态。专业化分工、计划管控是产业文明留下的组织成果，它与单一制下的条块分割、官僚体制相结合，换来的却是碎片化的运作、封闭式的管理，体现在行政审批上就是“我管的我来批”、“谁审批谁负责”和“不审批不负责”，重复审批、交叉审批、循环审批等难以避免，成为了一种常态。“一颗印章管审批”抓住了行政审批权这个行政机关最核心、最基础、最普遍的权力，纲举目张，成就了一系列具有深远影响、整体格局重构的重大改革，特别是强化了事中事后的监管体制和监管机制，政府部门更加重视服务指导。

　　4.降低了行政成本。“一颗印章管审批”的业务运作、管理形态，相对于审批部门向政务服务中心派驻工作人员的方式有着明显的优势，克服了办公场所集中不可避免地在人员组织管理、业务流程再造、服务能力提升等方面的缺陷。滨海新区成立行政审批局后，全区审批人员由600多人核减为138人;银川市行政审批服务局通过职能归并、业务重组，全市审批人员核减了90%。行政审批局将原来政府部门之间的行政活动，整合为一个单位内部的行政行为，并联审批等流程创新一并实现，以前想做但难以完成的变得简单和容易了。

　　5.提升了审批效能。一项改革之所以能够势在必行，就在于原有的组织体系在褪变、组织效能在流失，已不能响应外部环境的新要求，实现快速有效的信息互动、资源交换、机制改善。滨海新区行政审批局将体制变革(行政审批权实体集中)、机制创新(并联审批和流程再造)与方式优化(简化、规范和主动服务)有机地结合起来，同步实施了减少审批事项、精简审批要件、取消行政事业性收费等举措，行政审批事项平均办理时间由22.85小时减少为5.67小时。银川市行政审批服务局所承担的153项行政审批事项的办理时限由法定的4080个工作日减少为880个工作日，减幅达79%，平均提速75%;企业投资项目从项目备案或核准到取得开工许可证，由原来的185天缩减至50天以内。

　　6.改善了许可管理。审批职能划转行政审批局，不是审批事项和审批人员的简单“位移”，既要搭建好新的行政审批实施主体，也必须处理好审批职能剥离后政府部门“干什么”、“如何干”的问题，这是“一颗印章管审批”发挥体制优势的前提。为此，滨海新区制定了行政审批事项的标准化操作规程(SOP)，全面实行了受理、审查、批准三个环节的审批规程管理，实现了一表共用，避免了数据失真、信息抵触，既提高办事效率，又简化审批业务。此外，建立了适度隔离的制衡机制，受理的不能审批(立等可取的形式性审查除外)，审查的不知道是谁受理的，且与申请人不见面;行政审批局局长只过问不予许可的事项，防止受理中心和审查处室之间发生扯皮。

　　四、启示与借鉴

　　探索设立行政审批局，为推进政府职能转变和全国推进放管服行政管理体制改革，构建新型政府治理体系提供了诸多启示。

　　(一)政府职能整体构建是深化改革的关键。转变政府职能的核心，在于要建立一个什么样的政府。“一颗印章管审批”改革，最重要的还是要以此把服务型政府建设落在实处，打造政府服务市民的统一平台和一致界面，打通政务服务的“最后一米”，让政府形象清晰可感，让人民群众满意。天津市依托三级行政许可服务中心，建立了系统完善、层级清晰、上下联动和功能互补的市、区县、街道三级政务服务体系，形成了全市一体化运行、一站式服务、无缝衔对接的政务服务。

　　(二)系统实施才能更好地放大改革的成效。政府改革具有极强的系统性，改革举措再多也要按改革逻辑共同凝聚为一个有机的整体，并为那些“小”创新提供一个实现更大效用的平台。天津市以“一颗印章管审批”为突破口，在行政机关完成了“五转”(即转机构、转职能、转人员、转权力、转对接)、“五调”(即调流程、调系统、调印章、调窗口、调结果)，倒逼政府部门变革运作模式。笔者认为，各地在借鉴时还可以施行叠加式改革策略，这样有利于消除管理和服务的碎片化，提高系统效能，改善为企业和市民服务;在政府层面建立一体化运作体系，公共职能、管理事权、服务事务等一并纳入到改革的范畴，通过平台的整合和纵向的贯通，实现政府整体改革的跨越式发展。

　　(三)职责清晰才能建设有限但有效的政府。政府既要权力有限，更要职责明确、施政有为。行政决策的主观性、行政职能的条块化、行政执行的模糊化，与权力本位的思维模式、责权分离的行政方式一道，是制约政府效能的根本原因。天津市坚决归并相同相近的行政职能，又将新增业务进行职能叠加，能由一个部门完成的，不搞“协同”，防止“合力”变成“掣肘”;对跨部门的电子政务项目，均在市行政许可服务中心统一的信息平台、信息系统上叠加功能，绝不根据某个部门的“需要”另行建设，所有信息系统都做到了开放建设、共同应用;在市区职能分工上，能由区级政府承担的，市级政府部门就不再“捂着”，而是转向改革的组织实施、制度规范建立、行为标准制定以及强化统筹协调等。

　　(四)“弱审批强监管优服务”要并行推进。行政审批制度改革仅在行政审批事项上做文章是远远不够的，改革需要再破题。转变政府职能必须“从根子上”弱化审批，以标准化、最小化审批降低市场准入门槛，既激发市场活力、也释放社会活力。强监管，就是要实行审批职能与监管职责的分离，以此改变行政机关“重审批、轻监管”或“以批代管”的顽症，形成宽进、严管、重罚的治理模式。优服务，就是要通过设立与政务服务中心合署的行政审批局，强化工作人员服务意识，实行统一的服务标准，提高服务水平。

　　(五)构建与市场社会有机融合的治理关系。减少规制、放松管制，绝不是放而不管，是要使市场到位、社会归位，做到市场自主、企业自律、行业自治，而政府又不缺位。天津市以培育社会信用体系为基础建设法治社会，积极培育社会组织，建立了行业主管部门、行业协会、中介机构、行政审批实施部门等关系紧密的工作机制，实行了中介机构信用档案和黑名单制度，重视运用互联网+、大数据等提升监管的效能。通过行政执法监督平台和企业信用信息公示平台，将包括行政审批、行政执法和其它行政监管在内的信息全部纳入，收到了单一行政机关以及行政审批难以实现的效果。

作者：艾琳，吉林大学法学院讲师，长春130012;王刚，深圳市政务服务管理办公室主任，深圳518023

（原文载于《中国行政管理》2016年第2期 10-13页）