国家卫生计生委关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见解读

　2016年12月29日，国家卫生计生委印发《关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》（国卫医发〔2016〕75号，以下简称《意见》），指导各地开展医疗联合体（以下简称医联体）建设试点工作，推动建立有序分级诊疗模式。国家卫生计生委对《意见》解读如下：

　一、为什么要出台《意见》？

　　党的十八大以来，以***同志为核心的***高度重视卫生与健康工作，把人民健康放在优先发展的战略地位。******深刻指出，把人民健康放在优先发展的战略位置，努力全方位、全周期维护人民健康。引导医疗卫生工作重心下沉、资源下沉，把健康“守门人”制度建立起来，是满足人民群众看病就医需求的治本之策。

　　然而，伴随老龄化、城镇化等社会经济转型过程，居民基本健康需求增长迅速，呈现出多样化特点，供给侧结构性问题仍旧突出，给基本医疗卫生服务体系的建立与完善带来了挑战。主要体现在现有医疗服务体系布局不完善、优质医疗资源不足和配置不合理，不能有效满足激增的预防、治疗和康复、护理等服务需求。另一方面，经济新常态下，基本医疗卫生服务体系面临提能增效的重任，优质医疗资源集中在大城市大医院，基层医疗卫生机构优质资源匮乏，基层医疗服务能力尚不能满足群众日益增长的医疗服务需求，不利于从根本上解决“看病难，看病贵”问题。

　　开展医疗联合体（简称“医联体”）建设，是引导优质医疗资源有效下沉的重要举措，是推动建立合理有序分级诊疗模式的重要内容。一是有利于提升基层医疗服务能力。通过组建医联体，充分发挥区域内核心医院的技术辐射和带动作用，促进优质医疗资源下沉。二是有利于形成医疗机构之间的分工协作机制。通过组建医联体，对区域内现有医疗资源进行整合和机构调整，引导不同级别、不同类别医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作关系。三是有利于实现双向转诊模式。鼓励慢性病医疗机构加入医联体，畅通医联体内不同医疗机构之间的转诊机制，有利于为患者提供疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。

　　近年来，各地积极探索推进医联体建设工作。截至2016年7月底，全国已有205个地级以上城市（占地级以上城市总数的60.8%）将组建医联体作为落实分级诊疗工作的重点任务加以推进。北京、江苏、浙江、广西等部分省份印发了开展医联体建设的指导性文件，启动了相关试点工作，形成了一些初步的经验和模式。《意见》的出台从顶层设计层面，有助于统一思想、统一认识，厘清未来一段时间的工作目标和任务，为全面推进医联体建设，助力分级诊疗制度建设提供政策框架和机制保障。

二、什么是医联体？

　　医疗联合体，简称医联体，是指由不同级别、类别医疗机构之间，通过纵向或横向医疗资源整合所形成的医疗机构联合组织。目前，医联体主要有四种组织模式：

　　（一）医联体（即医疗联合体）。是城市开展医联体建设的主要模式。以1家三级医院为牵头单位，联合若干城市二级医院、康复医院、护理院以及社区卫生服务中心，构建“1+X”医联体，纵向整合医疗资源，形成资源共享、分工协作的管理模式。有条件的地区推行医联体内人、财、物统一管理模式，促使医联体成为目标一致的共同体。不具备条件的，可在医联体内以对口帮扶、技术支持为纽带形成松散型合作，引导优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力。以深圳市罗湖医疗集团、江苏康复医疗集团（镇江市第一人民医院为牵头单位）为代表。

　　（二）医共体（即医疗共同体）。是农村开展医联体建设的主要模式。重点探索以“县医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础”的县乡一体化管理，并与乡村一体化有效衔接，充分发挥县医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村医疗卫生机构分工协作机制，构建县乡村三级联动的县域医疗服务体系。以安徽省天长市县域医共体为代表。

　　（三）专科联盟。医疗机构之间以专科协作为纽带形成的联合体。在区域内或者跨区域，根据医疗机构优势专科资源，以一所医疗机构特色专科为主，联合其他医疗机构相同专科技术力量，形成区域内若干特色专科中心，提升解决专科重大疾病的救治能力，形成补位发展模式。横向盘活现有医疗资源，突出专科特色。以北京市儿童医院儿科专科联盟为代表。

　　（四）远程医疗协作网。由牵头单位与基层、偏远和欠发达地区医疗机构建立远程医疗服务网络。推进面向基层、偏远和欠发达地区的远程医疗服务体系建设，鼓励二级、三级医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗服务，提升远程医疗服务能力，利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。以中日友好医院远程医疗协作网为代表。

三、推进医联体建设的目标是什么？

　　开展医联体建设是整合区域内医疗资源，促进优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力，完善医疗服务体系的重要举措，是推动建立合理有序分级诊疗模式的重要内容。《意见》明确了两步走的工作目标。

　　第一阶段是从现在到2017年，主要是建立制度框架。具体目标是：医联体有关制度框架基本形成，上下联动、分工协作机制进一步完善，优质医疗资源有序有效下沉，医疗资源利用效率和整体效益进一步提高，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例明显提升，就医秩序更加合理规范。

　　第二阶段到2020年，核心目标是形成较为完善的医联体政策体系。具体目标是：区域内医疗资源进一步整合共享，基层医疗服务能力有效提升，不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，形成利益共同体、责任共同体，为患者提供连续服务，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

四、开展医联体建设的基本原则是什么？

　　开展医联体建设，核心是促进优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力。应当坚持以下原则：一是统筹规划，双向选择。政府主导，根据区域内医疗资源结构与布局、群众看病就医需求，统筹规划，医疗机构通过双向选择、自愿结合的方式组建医联体。二是坚持公益，明确权责。保障公立医院的公益性。通过组建医联体，明确各医疗机构的责权利关系，形成分工协作机制。三是问题导向，创新机制。重点解决推进分级诊疗存在的问题，以管理、技术、人才、信息等为切入点，充分发挥政府、社会力量和市场机制作用。四是资源下沉，能力提升。利用技术帮扶、人才培养等有效手段，让集中在大城市的医疗资源更多下沉到基层医疗机构，不断提升基层医疗机构服务能力。五是方便群众，循序渐进。推进慢性病防、治、管整体融合发展，使基层具备居民健康守门人的能力，逐步实现医疗质量同质化管理。

五、如何科学地组建医联体？

　　科学组建医联体是确保工作取得实效的基本保障。一是要统筹规划。坚持政府主导，地方根据区域卫生规划、医疗机构设置规划有关要求，结合区域内医疗资源结构与布局，人民群众医疗服务需求，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，分区域、分层次就近组建医联体。二是要分类建设。在城市，主要推广紧密型医联体；在县域，主要推广以支付方式改革为纽带的医疗共同体；跨省域，组建以高水平专科医院为龙头的专科联盟；在边远贫困地区，大力发展远程医疗协作网。三是要双向选择。根据业务相关、优势互补、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，有关医疗机构通过双向选择、自愿结合的方式组建医联体。四是鼓励社会力量办医积极参与。医联体可吸收社会力量办医疗机构作为成员单位，促进优质医疗资源的横向流动，提升医联体整体服务能力和效率。

　六、开展医联体建设的重点工作任务哪些？

　　开展医联体建设是推进分级诊疗工作的重要举措，要以医联体为载体，因地制宜的建立分工协作机制，重点做好几项工作。一是科学实施双向转诊。根据医联体内各级各类医疗机构功能定位，明确双向转诊服务流程，畅通双向转诊通路。二是形成诊疗-康复-长期护理连续服务模式。鼓励护理院、康复医院、社会力量举办医疗机构等加入医联体，建立医联体内转诊机制，为患者提供疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。三是落实医疗机构功能定位。医联体内建立利益共享和责任分担机制，调动医联体内各成员单位的积极性，落实各自功能定位。四是提升基层医疗服务能力。充分发挥牵头单位技术辐射作用，有效下沉优质医疗资源，提升基层医疗机构薄弱专业服务能力。五是加强区域信息化建设。在医联体内部建立一体化信息系统，实现医联体内诊疗信息互联互通。发挥远程医疗作用。六是实现区域资源共享。医联体内依托牵头单位建立医学影像中心、检验检查中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。推进医联体内医疗机构间检查检验结果互认。

七、医联体内医疗机构如何形成分工协作关系？

　　医联体内各医疗机构，要形成利益共同体、责任共同体、服务共同体，逐步建立不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰的分工协作模式。一是要落实医疗机构功能定位。医联体内建立利益共享和责任分担机制，调动医联体内各成员单位的积极性，落实各自功能定位。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期***患者等提供治疗、康复、护理服务。二是要优化双向转诊服务流程。上级医院对转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。同时，要畅通诊断明确、病情稳定患者和术后康复期患者的向下转诊通道。三是要有效下沉优质医疗资源。充分发挥牵头单位技术辐射作用，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，提升基层医疗机构薄弱专业服务能力。四是加强区域资源共享。在医联体内部建立一体化信息系统，实现医联体内诊疗信息互联互通。同时，鼓励通过整合医学影像中心、检验检查中心等形式，提升优质医疗资源使用效率。

八、各地如何落实医联体建设工作？

　　开展医联体建设是一项系统工程，需要各地坚持不懈加以推进。一是加强组织领导。建立部门协调推进机制，做好顶层设计，完善配套措施，确保工作顺利开展。地方要抓紧制定适合本地区医联体建设的实施意见或方案。二是加强部门协调。推动医疗服务价格和支付方式改革，落实财政补助政策。三是加强督查评估。要建立医联体评估机制，完善绩效考核方法。重点考核牵头单位资源下沉及基层医疗卫生机构能力提升情况，遏制大医院“跑马圈地”、“虹吸”现象。四是加强宣传培训。要开展针对行政管理人员和医疗机构管理人员的政策培训，形成共识与合力。

　九、各地医联体建设是否取得成效？

　　各地积极探索推进医联体模式，取得初步成效：一是双向转诊制度逐步落地。根据医联体内各级各类医疗机构功能定位，明确双向转诊服务流程。柳州市建立分级诊疗信息平台，通过此平台转诊的患者，同样享受医联体内部转诊“优先门诊、优先检查、优先住院”待遇。西安交通大学第一附属医院在医联体内二、三级医院建立全科医生门诊，确保上转病人优先就诊，设立科室层面双向转诊协调员，确保转诊高效有序，同时制定了包括22个专科288种疾病的分级诊疗指南，为医联体内双向转诊提供标准。二是医疗机构功能定位得到落实。镇江市将医疗资源进行整合并调整，将镇江市第二人民医院调整设置为中西医结合康复医院，增加康复、老年护理床位，社区开设康复联合病房，为患者提供接续性诊疗服务。三是基层医疗服务能力有效提升。各牵头医院在医院管理、诊疗技术等多方面，帮扶基层医疗机构能力建设，提升基层医务人员业务水平。北京市儿童医院跨省域建立儿科专科联盟，托管保定市儿童医院等，发挥技术辐射和带动作用，提升成员单位医疗服务能力。四是信息化建设有效加强。天津市通过医指通、医卡通和一号通，以及自助打单机、自助发药机实现预约专家号、缴费、查询等功能，缩短检查结果、取药时间。柳州市依托5家三级医院，建立虚拟化的远程医疗分中心，共同为基层医院提供远程诊断服务。五是逐步实现区域内医疗资源共享。江苏康复医疗集团、天津医科大总医院，设立影像、检查检验、消毒供应等中心，实现区域内医疗服务同质化。六是配套政策进一步健全。天津市南开区开展糖尿病系统管理试点，对大医院确诊的糖尿病患者试行按年度、按人头包干服务，减轻了患者负担。深圳市罗湖医疗集团获得财政、价格、医保配套政策支持，开展基于医联体的医保总额预付试点。安徽省天长市以县域医疗服务共同体为载体，以医保按人头包干为抓手，构建整合型医疗服务体系，逐步实现分级诊疗。

十、开展医联体建设需要落实哪些保障机制？

　　医联体建设涉及面广、政策性强，具有长期性和复杂性，需要各级地方政府和相关部门坚持不懈、持之以恒的共同协作。一是落实财政投入政策。体现政府办医主体责任。二是进一步发挥医保经济杠杆作用。推进医保支付方式改革，探索基于医联体分工协作机制的打包付费。完善居民医保门诊统筹等相关政策。三是推进医疗服务价格改革。加快落实《关于印发推进医疗服务价格改革意见的通知》有关要求，推进医疗服务价格分类管理，逐步理顺医疗服务比价关系。四是完善医疗卫生机构人员保障和激励机制。五是建立基于医疗机构功能定位的绩效考核机制。完善公立医院绩效考核，重点考核医院门诊和住院患者的病种结构、功能定位和分级诊疗任务的落实情况。