南山区审计局2013年第6号审计结果公告

                   　　南山区环保信息化项目建设与运作情况绩效审计结果　　根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定和深圳市南山区审计局（以下简称“区审计局”）审计通知书（深南审通[2012]133号），区审计局派出审计组自2012年11月19日至2013年1月22日，对南山区环保信息化项目(以下简:该项目)建设与运作情况进行了绩效审计。本次运用2012年度深圳市重大审计课题研究成果《政府公共管理类项目绩效审计评价标准》进行审计。按照有关法律法规规定，审计了深圳市南山区环境保护和水务局（以下简称“区环水局”）与环保信息化项目有关的账册、会计凭证；查阅了与环保信息化项目有关的文件、合同、协议、会议纪要及电子数据等资料；实地观察了环保信息化项目的运行及部分污染源在线监测监控设备的运作情况。区环水局对其提供的财务会计资料以及其他相关资料的真实性和完整性负责。区审计局的责任是依法独立实施审计并出具审计报告。　　一、基本情况　　（一）区环保信息化项目概况　　作为深圳市“数字环保”的重要组成部分，区环保信息化项目分两期建设，一期工程于2008年底建成投入使用，建设了3个大气自动监测子站、3个水质自动监测子站、9个污染源在线监测子站、1套应急处理处置系统、1个环境监控中心平台和18路视频监控点；二期工程于2011年9月开工建设，2012年4月24日验收通过。在一期建设的基础上进行改造升级，同时新增建设了4个重点污染源、3个医院废水在线监测子站和在水质监测站新增了重金属自动监测设备，建立了区统一的环保业务信息平台、环保GIS应用系统等。　　该项目运用计算机信息技术、空间数据处理技术、移动通讯技术等先进手段，实现对水质、大气及重点污染源等的实时在线监测监控，以保障南山环境质量。　　（二）管理范围和内容　　南山区管辖内有主要饮用水源西丽水库及其支流麻磡河、白芒河、牛成河，长岭皮水库；牛淇坑水库、留仙洞水库、钳颈水库及碑肚水库等4座小二型水库；主要河流大沙河。根据2007年全国污染源普查结果，全区在管污染源约7,982家，其中目前在管的重点污染源有33家（含1家水源区重点污染源）。　　    （三）管理机构及人员配置　　区环水局是区政府承担全区环境保护、三防、水土保持、水务管理等的职能机构。其直属机构环境保护监理所的监控中心负责该项目的运营监管，配有2名管理人员，日常运营管理是通过购买服务实行社会化运作。使用该系统的执法人员约30人，业务办理人员约20人。　　（四）资金投入情况　　根据区环水局提供的资料，2008年至2011年区环保信息化项目共投入建设与运作经费2,992.78万元（详见下表）。　　项目　　金额(万元)　　备注　　一、建设资金　　  2,552.60　　其中：一期建设　　  1,786.60　　 　　      二期建设　　    766.00　　由于二期建设成本尚未最终审定，故以计划投资额计算。　　二、运作资金　　    440.18　　不含项目管理人员和执法人员工资及工作经费。　　其中：维护服务费　　    414.00　　      二期建设的前期服务费　　    17.30　　 　　      其他工作经费　　      8.88　　合计　　  2,992.78　　二、审计实施情况　　（一）直接试用《政府公共管理类项目绩效审计评价标准构建》共性通用指标　　本次审计评价直接引用《政府公共管理类项目绩效审计评价标准构建》提出的 14个共性评价标准，即：立项审批情况评价、项目建设节省额、社会效益、工作目标完成情况、已完成工作的有效率、行政成本节约率、项目管理服务覆盖率、项目资金到位率、项目资金使用率、项目建设工期实现程度、建设目标实现程度、管理制度建立健全情况及执行情况、公众满意度、发展创新能力。评价采用百分制，并依据项目创新优化情况在100分之外设置总计为6分的加分指标。　　（二）建立南山区环保信息化项目绩效审计个性化评价标准　　鉴于该项目属于政府公共管理类项目，本次审计在与市审计局合作构建的《政府公共管理类项目绩效审计评价标准》框架下，在充分了解、调研的基础上，根据环保信息化项目的特点和实际情况，相应建立了区环保信息化项目绩效审计评价标准以及下一级个性指标，以综合评价环保信息化项目建设与运作的经济性、效率性及效果性。　　（三）审计评价指标的设立情况　　本标准共设立14个共性评价指标与1个附加指标，共性指标中有10个定量指标，4个定性指标，涉及的审计评价内容包括区环保信息化项目的立项、建设、运作及管理等方面，从而客观、综合地评价该项目建设与运作的绩效情况。　　本标准以定量指标为主，定性指标为辅，结合重要性原则与审计经验，定量指标权重确定为66%，定性指标权重确定为34%。为了使定性指标评价的运用更符合实际，更具操作性，定性指标分值设定基础分和附加分，基础分设为60分，即基本达到要求或运行正常的得到60分，在此基础上考察其它评价要素，剩余40分在其它评价要素中进行均衡分配，如某项达不到就扣除该项分值。　　三、绩效评价情况　　按照上述审计评价标准，经对该项目的立项、建设、运作和管理等方面进行审查、计算及分析，其综合评价分值为92.96分（含4.5分附加分），其不同阶段审计评价结果如下：　　(一)项目立项阶段　　立项审批情况评价。该项目一、二期工程的立项审批手续齐全，基本不存在立项风险。　　(二)项目建设阶段　　1．建设节省额。该项目一期工程计划投入建设资金1,900.95万元，实际投入资金1,786.60万元，节省资金114.35万元。　　2．项目建设目标实现程度。经审计，该项目已基本实现了建设目标。依据评价标准的有关规则，根据环保行业实际，本指标下设8个个性指标。　　⑴管理效率。该项目通过整合资源，移动执法，提高了管理工作效率。该项目建成后具有审批、监督、监理、监测等功能，工作人员能第一时间获得企业的信息及相关法律法规和环境标准，准确做出决定；执法人员配备手提电脑、便携式打印机等设备用于现场执法，可现场制作笔录并实时传输到监控后台，免去处罚单来回传递过程，提高了执法效率；各项环境监察任务的办理、归档等实行无纸化办公，节省了资源。　　⑵规范流程。该项目通过流程化管理，实现“科技防腐”，提高信访处理能力，加强全区环境监督。在审批和执法业务中，一项业务从开始到结束，全部通过系统按规定时限进行流转，每个环节由办理人员负责，并严格权限管理，层层审批。每一项业务的处理情况、处理期限、处理时间均记录在案，内容不可更改，确保痕迹可寻。在执法系统中，执法人员每天只要登录系统，系统会提示该执法人员应处理的投诉任务，业务进度，到期时间。对即将到期的未完成业务，以红灯提醒并倒计时，有利于监督管理。　　⑶实时监控。该项目实现日常巡查执法常态化，提高环境事故应急能力。该项目对水质、大气及重点污染源等进行实时在线监测监控，将日常巡查执法常态化。监测数据一旦有异常，系统会出现红色报警，同时自动启动应急预案，并确定应急人员及装备等。系统自动将事故单位的地址、性质、主要污染物、经纬度等详细情况，通过短信发送至应急人员，相关应急队员能第一时间赶至事故现场，并根据预案要求进行应急，提高了应急能力。　　(4)人员配备。该项目配备2名管理人员，运营维护服务外包，运营公司配备10名左右工作人员，人员配备完整。　　(5)自我评价。该项目尚未建立自我评价标准，缺乏公众满意度监督考核内容，不利于项目的自我绩效评价考核及公众监督。　　(6)模块完善。该项目部分功能模块尚未完善，直接影响系统功能的发挥。如：①全区污染源管理台账未完善。综合业务管理系统的“管理台账”模块中“一企一档”，截止审计日有3,618家企业的信息，绝大部分为餐饮业企业。据了解，自2007年进行污染源普查至今，尚未对全区污染源进行普查更新。②GIS地图未及时更新，定位不够准确。如审计查询了麻墈大气站，地图位置显示在蛇口工业七路与后海大道交汇处，GIS地图仍标示已拆除的蛇口水湾大厦位置等。　　(7)数据完整。该项目二期建设将审批、监督、监理、监测等功能数据整合到一个系统(平台)，但新建信访系统对2011年以前案件的办结时间未能整合到相关功能模块中，导致系统无法提供以前年度按时办结案件情况。　　(8)计划完成。该项目一期建设的环境噪音自动监测系统仅购置了5套噪声监测设备和对部分建筑工地安装视频监控设备监测违章开工，系统尚不够完善。　　3．项目建设工期实现程度。该项目一期工程建设方案的计划工期为6.7个月。自2008年3月3日开工至2009年4月10日完成验收，实际完成工期为13.2个月。其中由于省、市环保部门对环境管理提出新的要求和系统的部分漏项，对原项目的部分设备配置进行变更和补充，因此延误了3.7个月。扣除延误的时间，实际工期为9.5个月，仍超过计划工期2.8个月。　　（三）项目运作阶段　　1．项目管理服务覆盖率。　　该项目建成的3个大气自动监测子站分布于全区北部、中部及南部；建成的3个水质自动监测子站分布于主要饮水源西丽水库的3条支流；通过一、二期的建设，共建设了13个企业污染源的监控子站、3家医院的废水在线监控子站及25个重要污染源视频监控点，已基本覆盖了全区重点污染源。　　但受目前管理体制的限制，我辖区内的长岭皮水库及大沙河均由市水务局管理，属于深圳市政府对南山区政府绩效考核及环保绩效考核的范围，目前是采用人工采样方式进行监测，尚未安装自动监测设备，存有自动监测盲点。　　2．项目资金到位率。该项目一期工程计划使用资金2,200.60万元（含维护服务费414万元），实际资金拨付2,200.60万元，到位率为100%。　　3．项目资金使用率。该项目一期工程实际拨付资金2,200.60万元（含维护服务费414万元），截止审计日实际使用资金2,197.93万元，使用率99.87%。　　4．公众满意度。该项目的系统中没有公众满意度数据，根据市人居环境委员会信访办公室提供的2009年至2011年对南山区信访案件办理回访情况显示，群众满意率平均为87.38%。　　5．社会效益。本指标下设2个个性指标：　　⑴环境质量提升情况。随着全区社会经济的发展，环境保护的压力和难度越来越大，环保信息化项目的应用，提高了工作效率、信访处理能力及环境事故应急能力，促进全区环境质量的提升。同时，通过在线监测，很大程度避免了重大污染事故的发生。经统计，全区近三年优良天数均在330天以上，占全年总天数的比例均在92%以上，空气质量均达到二级及以上标准；主要饮用水源西丽水库水质处于优良状况。具体如下图：　　注：表中数据根据深圳市人居环境委员会官方网站查询，2008年、2009年、2010年及2011年均有部分时间没有数据公布，无数据的天数分别为20天、7天、16天及5天。　　注：表中数据根据深圳市人居环境委员会官方网站查询。水质指数≤20为优，21～40为良，41～60为尚好，61～80为较差，81～100为差，>100为很差。　　⑵监测成果利用。受人员不足及机构设置等因素限制，区环水局目前对区环保信息化项目自动监测数据的分析和利用工作尚未很好开展。同时，由于上级管理部门对污染源和水质环境质量自动监测的数据分析、利用及执法的规范还不够明确，自动监测设备产生的数据合法性得不到保障，未能实现其建设时所预期的部分社会效益。　　6．人均完成业务量增减情况。2008年至2011年人平均处理信访案件分别为167宗、153宗、180宗、211宗，近两年人均完成案件量略有上升。　　7．工作效率提高情况。环保信息化项目应用后，一份笔录由原来手工12分钟左右完成缩短到4分钟左右完成，而且笔录比以前更清晰、更规范，提高了工作效率；经统计，目前项目审批及排污许可证审批的平均完成时间约4天和5天，比规定的15天和20天分别提前约11天和15天完成，提高了审批效率。　　8．信访、投诉按时办结率。在2011年受理4,221宗的案件中，超过系统规定时限15天办结的案件119宗，其中只有12宗案件结案时间超过信访条例规定的时限60天，按60天计算的按时办结率为99.72%。　　9．平均案件费用节约情况。将办理信访案件的经费分摊至信访案件计算平均案件费用，计算得出2008年至2011年平均案件费用分别为543元、610元、508元、479元，近两年平均费用略有下降。因此，该项目的应用在提高工作效率的同时也一定程度上节约行政成本。　　（四）项目管理阶段　　管理制度建立健全及执行情况作为共性指标，下设2项个性指标：　　1．基本制度建设。区环水局已建立了《监控中心操作规程》、《监控中心管理规定》、《监控中心机房管理规章制度》。同时，建立了《深圳市南山区环保信息化项目运维公司量化考核办法》对监控站点运维和运维公司进行考核。以上管理制度执行良好，系统运作正常。　　2．固定资产管理。该项目一期工程于2008年底投入使用，审计后决算金额为1,786.6万元。区环水局已将其中的192.19万元设备纳入固定资产管理，至今仍有1,594.41万元尚未作为固定资产入账管理。上述情况不符合《行政单位会计制度》及《行政单位财务规则》的有关规定。截止审计日，因污染源企业停产、搬迁而拆除了3套监测监控设备和2套视频监控设备，拆除后的设备如何保管、如何布控等尚未明确。对此，区环水局也尚未建立监测监控设备的更新、报废、拆迁保管及监控点的规划等管理制度。　　(五)创新优化能力方面　　本项目在100分之外，设立1个附加指标，即“创新优化能力”，创新优化能力包括经省市以上认定或经领导批示推广的重大突破性创新、在本系统本行业具有领先优势的流程优化以及在管理、技术、方法、理念等方面的一般性创新，附加分值为6分。　　该项目无重大创新，只有一般创新与优化，即：本项目建设时实行在线监控，属于技术创新；应用科技手段实行移动执法，大大提高工作效率，目前领先全市，属于方法创新；本系统的信访案件处理时限规定为15天，与信访条例规定的60天相比大大缩短了，属于管理创新；经了解，在项目建设过程中，区环水局积极与承建单位协商，在不增加合同金额的情况下，监控中心增加了会议室功能，在不影响项目使用功能的情况下，节省建设资金114.35万元，节省率6.02%，属于管理优化。　　四、审计建议　　（一）建立环保信息化项目自我考核评价标准　　建议区环水局根据绩效考核工作的要求，借鉴区数字化城管系统的经验，在系统中建立区环保信息化项目自我评价标准，增加公众满意度监督考核内容，以提高项目的运作绩效。　　    （二）进一步完善和增强环保信息化项目功能，继续提高工作效率　　1．建议区环水局对该项目在应用过程中存在的问题进行总结分析，进一步完善和增强环保信息化项目功能，更好地为我区的环保事业服务。　　2．建议区环水局对全区重点污染源进行全面普查，完善“一企一档”功能及GIS地图，切实做到“污染源管理一张图”及定位准确，做到对全区的重点污染源的全覆盖，以提高环保的监管水平及应急能力。　　3．考虑到大沙河及长岭皮水库等对我区环境质量的影响程度较大，建议区环水局积极与深圳市人居环境委员会等部门沟通、协商，尽早安装自动监测设备进行监测，避免出现因污染源企业偷排、漏排等而造成的重大污染事故发生。　　（三）加强监测数据的研究工作，使监测数据能作为行政执法的合法依据　　建议区环水局整合现有资源，强化研究力量，加强监测数据的分析和利用；积极与市区质监部门协作，努力做到对监测设备定期进行计量检定，使监测数据能够成为行政执法的合法依据，从而降低执法成本。　　（四）进一步建立健全各项管理制度，强化固定资产管理　　1．区环水局应按照市区财政部门有关资产管理的规定，制订环保信息化项目监测监控设备的更新、报废、拆迁保管及布控等管理制度，提高监测监控设备的利用率，保证监测数据的准确性。　　2．区环水局对该项目的设施应尽快办理相关手续，将其纳入固定资产管理，保证资产的安全、完整。