深圳市建筑废弃物减排与利用条例解读

　　市建设局负责人就《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》有关问题答记者问

　　《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》已经于2009年3月31日由广东省十一届人大常委会第十次会议表决批准，将于2009年10月1日起施行。日前，市建设局局长答就条例的有关问题回答了问的提问。

　　问：为什么制定该条例？

　　答：有数据表明，建筑在建造和使用过程中直接消耗的能源占全社会总能耗的约30%，使用的建材生产能耗占16.7%。在房屋建筑工程中建筑物成本的2/3 属于材料费；每年建筑工程的材料消耗量占全国总消耗量的比例大约为：钢材占25%、木材占40%、水泥占70%。

　　建筑业不仅消耗大量的自然资源和能源，而且在拆除、装修、改造、新建中还产生大量的建筑废弃物。据有关资料预计，“十一五”期间，我市每年新建建筑面积2000万㎡，旧城改造500万㎡，每年将产生建筑废弃物近1000万吨。目前，我市建筑废弃物除了自发的建设工程回填利用和填海外，绝大部分未经任何处理便被运往填埋场，按照每填埋1万吨建筑废弃物占用1亩土地计算，我市每年产生的建筑废弃物需占用近1000亩土地。

　　事实上，建筑废弃物也是一种资源，通过一定的技术手段对其加以再利用和再生利用，既可以节省资源的消耗，又可以使资源发挥最大价值，抓好建筑废弃物减排与利用是建筑节材的重要工作环节。2005年，建设部在《关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见》中就建筑节材专门规定，“要积极采用新型建筑体系，推广应用高性能、低材（能）耗、可再生循环利用的建筑材料，因地制宜，就地取材。要提高建筑品质，延长建筑物使用寿命，努力降低对建筑材料的消耗。要大力推广应用高强钢和高性能混凝土。要积极研究和开展建筑废弃物与部品的回收和利用。”

　　实现建筑废弃物处理方式的创新，使建筑废弃物回收利用制度化、产业化，大力推进建筑节材工作，发展“节能、节水、节材、节地和环保型”建筑，既是建筑业可持续发展的必然道路，也是落实***、***发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会战略决策的具体措施。因此，有必要制定一部专门法规，设计一系列制度来促进和建筑废弃物的减排和利用，积极推动建筑节材工作。

　　问：条例的指导思想是什么？

　　答：归纳起来，条例的指导思想主要体现在如下几个方面：

　　一是坚持循环经济的基本理念。条例作为继《深圳经济特区建筑节能条例》之后的第二部循环经济配套地方法规，在立法过程中我们始终把循环经济的基本理念作为贯穿整个条例的一条主线，围绕循环经济来设计条例的具体制度和措施，并以此来推动传统的建筑原料——建筑物——建筑废弃物的线性生产方式，向建筑原料——建筑物——建筑废弃物——再生原料的循环生产方式的转变，实现在建筑领域发展循环经济的目标。

　　二是坚持减量化优先的基本原则。这在条例的名称上就体现得很充分。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我市正处于城市建设高速发展阶段，建筑能耗物耗过高，资源浪费较为严重，因此前端减量化的潜力很大，要特别重视建筑资源的高效利用和节约使用。

　　三是坚持硬约束与软激励相结合的基本思路。我们认为，建筑废弃物管理的法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为要有硬约束。同时，也要通过制定一系列的激励政策，为企业或个人按照循环经济的要求进行建设施工活动提供指导规范，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。

　　问：条例对建筑废弃物减排与利用确定了什么样的管理体制？

　　答：建筑废弃物的减量和回收利用活动都是在建设过程中进行的，作为建设行政主管部门，我局对工程设计、材料选用、现场施工等活动负有不可推卸的监督职责。同时，我局也在专业技术方面的拥有较好的资源，在制定和推行减量化设计指引、推广建筑废弃物回收利用产品方面具有较好的优势和条件。

　　因此，条例规定，市建设行政管理部门是建筑废弃物减排和回收利用的主管部门，负责编制发布建筑废弃物减排的设计指引、负责新建工程项目的建筑废弃物减排及处理方案备案，负责建立建筑余土调剂信息平台，负责征收建筑废弃物排放费，等等。而城市管理部门则主要从城市市容环境管理的角度，负责建筑废弃物清运、受纳的监督管理工作。

　　问：根据循环经济理念，建筑废弃物排放的减量化是从根本上解决建筑废弃物问题的关键环节，条例对促进减排规定了哪些措施？

　　答： 一是在设计环节，建设工程设计单位应当以优化建筑设计，提高建筑物的耐久性，减少建筑材料的消耗和建筑废弃物的产生为原则；在建设工程设计文件中应当明确要求建设工程采用预拌混凝土、预拌砂浆以及新型墙体材料，在保证结构安全以及使用功能的前提下，采用高强高性能混凝土、高强钢筋等工艺或者产品。

　　二是在施工环节，鼓励施工单位采用金属模板、喷洒批荡等施工工艺，禁止采用列入强制淘汰目录的施工技术、工艺、设备、材料和产品；推行建筑工业化，提高预制构配件在建筑工程中的应用率等等。

　　三是在建筑物的拆除环节，考虑到建筑废弃物主要来源于既有建筑的拆除，条例还专门就拆除既有建筑物作了具体规定。

　　问：条例对建筑废弃物减排和回收利用规定了哪些优惠政策？

　　答：我们认为，无论是建筑废弃物的减排还是回收利用，只靠企业的自觉是无法有效实现的，政府应当在这个过程中发挥重要的作用，不仅要做模范表率，而且对积极从事建筑废弃物的减排和回收利用的企业要给予多方面的支持和鼓励。

　　因此，条例规定了一些对建筑废弃物减排和回收利用的优惠政策和措施。比如，市政府应当对建筑废弃物回收利用企业给予政策优惠或者资金补贴；建筑废弃物排放收费全部用于支持建筑废弃物减排与回收利用活动；检测合格的建筑废弃物再生产品列入绿色产品目录和政府绿色采购目录等等。以此来引导企业积极参与，推动建筑废弃物减排和回收利用工作的顺利开展。

　　问：条例规定了哪些主要的制度？

　　答：总的说来，条例主要规定了以下八大制度：

　　一是实行施工图设计文件建筑废弃物内容审查备案制度。施工图设计文件审查机构应当根据本条例以及有关设计规范对建筑废弃物减排设计内容进行审查。审查合格的，报建设主管部门备案；审查不合格的，由设计单位改正后重新审查。

　　二是实行新建项目和既有项目拆除废弃物处理方案施工备案制度。为了严格控制行政审批项目，同时也为了体现深圳地方立法的特色，打造服务型政府，条例将***确定保留的建筑垃圾处置核准制度改为建筑废弃物减排及处理方案备案制度，要求新建工程项目的建设和既有建筑物、构筑物、市政道路的拆除，建设单位应当编制建筑废弃物减排及处理方案，在工程项目开工前报主管部门备案。

　　三是推行住宅一次性装修制度。鼓励新建住宅的建设单位直接向使用者提供全装修成品房。政府投资建设的保障性住房的装修应当一次到位。政府投资建设的办公场所装修完成后八年内不得重新装修。确需重新装修的，应当经主管部门批准。

　　五是实行建筑废弃物排放收费制度。建设主管部门将根据建筑废弃物的分类情况、排放数量、收费标准向建设单位或者业主收取建筑废弃物排放费。

　　四是建立建筑废弃物运输联单管理制度。为了积极应对征收建筑废弃物排放费之后可能出现的非法倾倒行为，进一步管理和控制建筑废弃物的流向，同时也为有效地遏制目前泥头车多拉快跑的现象，条例提出了联单管理的基本思路，具体办法我局将会同市城市管理部门另行制定。

　　六是实行建筑废弃物回收利用产品的强制使用制度。为了积极培育建筑废弃物再生产品的回用市场，我们在立法过程中根据“使用量大”、“附加值高”、“国外有应用实例”、“安全性顾虑较低”等四项基本因素，明确规定某些工程应当使用一定比例的再生建材，以促进建筑废弃物回收再利用市场的发展。

　　七是推行建筑余土交换利用制度。市主管部门将建立建筑余土调剂信息平台，鼓励不同工程项目建筑余土的交换利用。

　　八是推行建筑废弃物现场分类制度。鼓励具备现场分类条件的施工单位按照分类要求结合施工或者拆除步骤对建筑废弃物进行分类。

　　问：条例为什么要规定建筑废弃物排放收费制度？

　　答：建筑废弃物排放收费制度并非条例首创，事实上，国家对建筑废弃物排放收费已有规定，2005年建设部颁布的《城市建筑垃圾管理规定》以及2008年公布实施的《中华人民共和国循环经济促进法》均明确了建筑废弃物的处置要实行收费制度。根据国家规定，条例对建筑废弃物排放收费制度进行了进一步的细化，试图通过市场经济的手段来达到督促有关单位减废减排，提高建筑废弃物回收利用率的目的。但收费只是手段，我局将会同价格主管部门根据特区经济和社会发展水平、建筑废弃物回收处理的实际需要及建设单位的承受能力等因素，设置一个科学、合理的收费标准。

　　根据香港、新加坡的管理经验，实行建筑废弃物排放收费是促进建筑废弃物减量及回收利用最有效的措施。香港政府自2005年12月1日起实施建筑废物处置收费计划，就弃置于堆填区、筛选分类设施和公众填料设施的建筑废物征收不同的费用。实践证明，香港政府的建筑废弃物处置收费计划对于刺激建筑废弃的减量和回收利用具有十分显著的效果。根据《香港固体废物监察报告》2006年的统计数字，自实施收费计划一年来，香港建筑废物的平均日产生量由2005年的6556公吨减少至2006年的4125公吨，减少了将近三分之一强。此外，新加坡政府也对建筑废弃物征收费用，效果同样显著。

　　问：针对建筑废弃物回收利用产品的强制使用制度，条例做出了哪些具体规定？

　　答：建筑废弃物回收利用产品能否在建设工程中得到推广和使用，是建筑废弃物回收利用的关键。为了提高建筑废弃物回收利用产品在工程中的应用率，推进建筑废弃物回收利用产业的发展，条例主要做了以下三个方面的规定：

　　一是道路工程的施工单位应当优先选用建筑废弃物作为路基垫层。

　　二是新建、改建、扩建工程项目的非承重结构部位施工，应当在同等价格以及满足使用功能的前提下，优先使用建筑废弃物再生产品。市主管部门可以对政府投资工程与其他工程使用建筑废弃物再生产品的比例做出规定。

　　三是预拌混凝土、预拌砂浆以及预制构配件等生产企业在保证产品质量的前提下，应当使用一定比例的建筑废弃物再生骨料。

　　问：在建筑废弃物分类管理方面，条例作了哪些规定？

　　答：建筑废弃物的分类管理，是建筑废弃物回收利用的基础。工地的现场分类作业将会有助于建筑废弃物后续的回收利用的顺利进行，有些发达国家甚至强制规定，达到一定规模的新建工程或拆除工程应当工地现场进行分类作业。

　　为了将建筑废弃物分类管理的理念落到实处，条例主要作了以下几个方面的规定：

　　一是明确规定建筑废弃物管理要坚持分类管理、集中处置原则；

　　二是推行建筑废弃物现场分类制度，鼓励具备现场分类条件的施工单位按照分类要求结合施工或者拆除步骤对建筑废弃物进行分类；

　　三是要求建设单位在建筑废弃物减排及处理方案中明确建筑废弃物的现场分类措施，在对建筑物进行装修时，还应当按照要求对装修产生的建筑废弃物进行强制分类；

　　四是在制定建筑废弃物排放费的征收标准时充分考虑分类因素，对分类后的建筑废弃物实行优惠的收费标准，特别是新建全装修成品房对建筑废弃物实行分类排放的，免收排放费。

　　问：作为建设领域循环经济的一个配套法规，条例对建筑市场主体都规定了哪些义务？

　　答：建筑废弃物减排与利用是建设领域的一项全新事业，离不开建筑市场主体的充分理解和全力支持，我们在立法过程中也秉承了这样一个理念，即发展循环经济不只是政府的责任，也不只是企业的责任，而是要充分发挥政府和企业共同的积极性乃至创造性。

　　第一，对于建设单位而言，需要履行下列义务：

　　（一）将建筑废弃物减排与回收利用的内容纳入项目可行性研究报告或者项目申请报告；

　　（二）编制建筑废弃物减排及处理方案并在工程项目开工前报主管部门备案；

　　（三）按照规定委托具有相应资质的施工单位实施拆除，委托监理单位实施监理；

　　（四）按照规定缴纳建筑废弃物排放费。

　　第二，对设计单位而言，需要履行如下义务：

　　（一）优化建筑设计，提高建筑物的耐久性，减少建筑材料的消耗和建筑废弃物的产生，优先选用建筑废弃物再生产品以及可以回收利用的建筑材料；

　　（三）明确要求建设工程采用预拌混凝土、预拌砂浆以及新型墙体材料；在保证结构安全以及使用功能的前提下，采用高强高性能混凝土、高强钢筋等工艺或者产品。

　　第三，对施工单位而言，需要履行如下义务：

　　（一）不得采用列入强制淘汰目录的施工技术、工艺、设备、材料和产品；

　　（二）违反规定在施工现场搅拌混凝土或者砂浆的；

　　（三）应当按照设计文件以及绿色施工的有关技术规范开展施工活动。推广使用定型钢模、组合模板、喷洒批荡等施工方法。禁止使用竹制脚手架和实心粘土砖。

　　（四）临时建筑以及施工现场临时搭设的办公、居住用房应当采用周转式活动房，工地临时围挡应当采用装配式可重复使用的材料。禁止采用砌筑式用房和围挡。

　　（四）按照建筑废弃物减排及处理方案施工。

　　第四，对其他建筑市场主体而言，则需要履行以下义务：

　　（一）施工图设计文件审查机构应当根据本条例以及有关设计规范对建筑废弃物减排设计内容进行审查。

　　（二）监理单位应当对施工单位落实建筑废弃物减排及处理方案的情况实施监督，发现施工单位违反规定处置建筑废弃物的，应当及时制止；制止无效的，应当及时向主管部门报告。

　　最后，我想借用诗人白居易的一句话来说明我们制定条例来推进建筑节材工作的深远意义，白居易在《白香山集.策林》中是这样说的：“天育物有时，地生财有限，而人之欲无极。以有时有限奉无极之欲，而法制不生其间，则必物暴殄而财乏用矣。”一千多年前的古人尚且明白资源有限的道理，已经认识到了制度对于资源节约的重要性。我们当代更应珍惜大自然提供的宝贵资源，在改造自然，提高我们的居住环境和生活水平的同时，注意对生态资源的保护，严格执行法律法规规定的各项义务，积极履行企业的社会责任，运用现代化的科学技术，努力提高资源利用率，创造经济社会和自然环境 “和谐双赢” 的局面。