政府采购促进中小企业发展管理办法的理解适用和思考

第一条[目的和依据]　为了发挥政府采购的政策功能，促进中小企业健康发展，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国中小企业促进法》等有关法律法规，制定本办法。

理解和适用：

本条是关于《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称“本办法”）制定目的和制定依据的规定，属于法律、法规和一些规范性文件的惯例。

第二条[中小企业释义]　本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据***批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，但与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系的除外。

符合中小企业划分标准的个体工商户，在政府采购活动中视同中小企业。

理解和适用：

本条是关于中小企业的概念释义。

一、《中华人民共和国中小企业促进法》与《本办法》中，中小企业的概念不完全相同。

《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《促进法》）第二条规定：“本法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立的，人员规模、经营规模相对较小的企业，包括中型企业、小型企业和微型企业。”但是，按照本条的规定，政府采购中的中小企业概念又不完全等同于《中小企业促进法》中的中小企业概念，主要有两点：

（一）根据《中小企业促进法》，中华人民共和国境内依法设立，依据***批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，就是中小企业。但是，在政府采购活动中，这些被确定的中小企业，如果与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系，就不视为中小企业，不享受中小企业的优惠待遇。

（二）符合中小企业划分标准的个体工商户，在政府采购活动中视同中小企业。《中小企业促进法》中并无此规定，但是2011年6月18日财政部等四部委制定的《中小企业划型标准规定》六条规定：“本规定适用于在中华人民共和国境内依法设立的各类所有制和各种组织形式的企业。个体工商户和本规定以外的行业，参照本规定进行划型”，因此，应当认为这是对《中小企业促进法》的解释和补充。

采购参加人应当注意以下情况：

（一）所谓“***批准的中小企业划分标准”即2011年6月18日财政部等四部委制定的《中小企业划型标准规定》。2021年4月23日，工业和信息化部中小企业局发出“关于公开征求《中小企业划型标准规定（修订征求意见稿）》意见的通知”，该规范性文件面临新的修订。

（二）根据《本办法》第十一条的规定，根据中小企业在政府采购活动中，只需《中小企业声明函》，不需提供其他任何证明证料，更不需要事前获得相关部门关于企业属于中小企业的认定或认证。

（三）为了防止个别大企业利用本条规定，弄虚作假，冒充中小企业参加政府采购，《本办法》第十三条规定：“中标、成交供应商享受本办法规定的中小企业扶持政策的，采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果公开中标、成交供应商（提供）的《中小企业声明函》。”其目的即在于加强社会监监督，防止个别企业钻本条规定的空子。

（四）政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。中小企业主管部门应当在收到财政部门或者有关招标投标行政监督部门关于协助开展中小企业认定函后10个工作日内做出书面答复。

（五）供应商按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任。

适用招标投标法的政府采购工程建设项目，投标人按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于弄虚作假骗取中标，依照《中华人民共和国招标投标法》等国家有关规定追究相应责任。

第三条[执行措施]　采购人在政府采购活动中应当通过加强采购需求管理，落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，支持中小企业发展。

理解和适用：

本条是关于支持中小企业发展执行措施的规定，制定依据是政府采购法第九条、政府采购法实施条例第六条。其中，政府采购法实施条例第六条规定了“制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等”。

首先，要明确，支持中小企业发展的措施是通过加强需求管理来实现的，主要体为提高中小企业在政府采购中的份额。此处的“在政府采购中的份额”是指所有政府采购项目，不是针对哪一个或哪一些具体项目。

其次，要明确，具体的执行措施主要包括三项：1.落实预留份额，具体体现为《本办法》第六条、第七条、第八条的规定；2.落实价格评审优惠，具体体现为《本办法》第九条的规定；3.优先采购。对于优先采购，财政部门等先后出台《关于环境标志产品政府采购实施的意见》《节能产品政府采购实施意见》，对环境标志产品节能产品实行优先采购。但是本办法中并没有规定怎样对中小企业的产品优先采购。

第四条[中小企业货物、工程、服务的认定]　在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：

（一）在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标；

（二）在工程采购项目中，工程由中小企业承建，即工程施工单位为中小企业；

（三）在服务采购项目中，服务由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。

在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策。

以联合体形式参加政府采购活动，联合体各方均为中小企业的，联合体视同中小企业。其中，联合体各方均为小微企业的，联合体视同小微企业。

理解和适用：

本办法与原《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对“中小企业提供货物、工程或者服务”认定，采取的标准不同。

2011年12月29日财政部制定的《暂行办法》（财库〔2011〕181号）第二条规定：“本办法所称中小企业（含中型、小型、微型企业，下同）应当同时符合以下条件：（一）符合中小企业划分标准；（二）提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务，或者提供其他中小企业制造的货物。本项所称货物不包括使用大型企业注册商标的货物。本办法所称中小企业划分标准，是指***有关部门根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标制定的中小企业划型标准。”

对比《暂行办法》第二条内容以及作为***的《中小企业声明函》和《本办法》第四条内容以及作为***《中小企业声明函》，变化非常明确，采购人、采购代理机构和监管部门必须充分注意并警觉，否则可能引发执行错误。

《暂行办法》采用“双小标准”，即：1.参加采购活动的供应商（联合体）必须是中小企业，同时，还必须满足第2项；2.提供本企业（中小企业整顿）或其他中小企业制造的货物，或者本企业（中小企业）承担工程、服务。

本办法采取“一小标准”，即：1.货物采购项目中，货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标；2.工程采购项目中，工程施工单位为中小企业；服务采购项目中，提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。

第五条[禁止对中小企业实行差别待遇或歧视待遇]　采购人在政府采购活动中应当合理确定采购项目的采购需求，不得以企业注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件和财务指标作为供应商的资格要求或者评审因素，不得在企业股权结构、经营年限等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。

理解和适用：

本条是关于禁止歧视中小企业的规定，对应政府采购法第九条、政府采购法实施条例第六条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五条、第十七条的规定。是对上位法律、法规、规章条文的明确和具体化。

第六条[预留份额的统筹]　主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。

符合下列情形之一的，可不专门面向中小企业预留采购份额：

（一）法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的；

（二）因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的；

（三）按照本办法规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形；

（四）框架协议采购项目；

（五）省级以上人民政府财政部门规定的其他情形。

除上述情形外，其他均为适宜由中小企业提供的情形。

理解和适用：

首先，要明确主管预算单位的概念。

主管预算单位也称一级预算单位，是指直接向财政部门领报预算资金，并对其所属的预算单位分配和转拨预算资金的单位。

一级预算单位的主要权限和职责是：

1．按照国家统一规定，及时、准确、清晰地向同级财政部门报送年度预算草案、季度(月份)拨(交)款计划，审核、汇编和核定所属单位年度预算和季度(月份)拨(交)款计划。  

2．在批准的预算范围内，与同级财政部门办理领报经费；对所属单位分配和转拨经费，按照规定统一调度所属单位(指未实行预算包干的单位)经费；有权支配本单位预算资金，办理本单位预算支出；按照规定正确使用资金，并对所属单位的预算执行工作负有监督和指导的责任。   

3．按规定的范围、项目、标准，合理地组织和监督本单位以及所属单位的预算收入，并按规定抵补其支出的一部或全部，将应交预算收入及时地上交财政。

4．在预算执行过程中，接受同级财政部门的监督检查，并按要求提供有关资料和文件。

5．保护国家财产物资的完整和安全，按规定办理所属单位之间财产物资的调拨工作，审核所属单位财产物资的报损、报废和变卖等。

6．严格遵守预算，决算制度和财务会计制度，正确、及时、完整地处理会计事务，准确、及时、清晰地编报会计报告和年度决算；审查和汇总所属单位的会计报表和年度决算；在规定的权限内，制定和颁布本部门各项财务管理制度和预算管理制度；核拨与核销所属报销单位经费，并监督其正确使用。

其次，要明确为中小下企业预留份额是主管预算单位的责任和义务。主管预算单位应当统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。当前，在县级政府采购中，一个突出的问题是，很多单位对政府采购缺乏统筹，甚至没有编列预算。

再次，对于哪些项目可以预留，本条从正反两个方面作出规定。

一、正面规定：适宜由中小企业提供的采购项目和采购包；

二、反面规定：即本条第二款规定的五种情形。要特别注意，除该5种情形外，其他均为适宜由中小企业提供的情形。但是，省级以上人民政府财政部门在实践中根据需要可以增加规定，其他任何单位不能扩大“可不专门面向中小企业预留采购份额”项目的范围。该五种情形的理解，需要在实践中加深。仅举简的例子如下：

（一）法律法规和国家有关政策明确规定优先或者应当面向事业单位、社会组织等非企业主体采购的——比如一些外宣项目，因为特殊性，只能面向党媒和省级电视台采购。

（二）因确需使用不可替代的专利、专有技术，基础设施限制，或者提供特定公共服务等原因，只能从中小企业之外的供应商处采购的——比如一些专利、专有技术掌握在“头部企业”手中，不能从中小企业处采购；再比如，城市的供水、供电等基础设施，中小企业也不具备相应的实力。

（三）按照本办法规定预留采购份额无法确保充分供应、充分竞争，或者存在可能影响政府采购目标实现的情形——比如一些项目因技术原因，只有一两家中小企业具备条件。这种情况下，硬性地预留份额，就会造成竞争性不足。

（四）框架协议采购项目——框架协议采购是政府采购法修订意见稿中规定的采购方式，目前并不是法定的政府采购方式。本条如此规定，属于超前考虑了政府采购法的修订。

（五）省级以上人民政府财政部门规定的其他情形——属于兜底条款，由省级以上人民政府财政部门在实践中根据实际情况增加规定相应的情形。

第七条[小项目的整体预留]　采购限额标准以上，200万元以下的货物和服务采购项目、400万元以下的工程采购项目，适宜由中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业采购。

理解和适用：

本条和第八条，是关于预 留操作办法的规定。小项目适宜由中小企业提供的，应当整体预留给中小企业。小项目、大项目的划分采用金额标准，即：货物和服务200万元以下，工程400万元以下。该200万元、400万元是指预算金额，不是指成交金额。需要特别注意的是，实践中可能会出现一些项目未达到采购限额标准，但采购人仍按政府采购程序采购，就会出现是否应当整体预给中小企业的争议。

第八条[大项目的概括性预留]　超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%。预留份额通过下列措施进行：

（一）将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购；（预留采购项目、预留采购包）

（二）要求供应商以联合体形式参加采购活动，且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例；（联合竞标预留）

（三）要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给一家或者多家中小企业。（分包预留）

组成联合体或者接受分包合同的中小企业与联合体内其他企业、分包企业之间不得存在直接控股、管理关系。

理解和适用：

采购人、代理机构应注意：第七条、第八条，都是针对第六条的补充和进一步明确。预留是相对统筹而言的，不是针对单个项目而言的，不是每个项目中都必须预留。

第七条规定的是，小项目整体预留给中小企业。本条规定的是大项目怎样预留。首先，这些项目的标的额大；其次，这些项目也适宜由中小企业提供。如果一些大项目符合本法第六条第二款的规定，是不必为中小企业预留份额的。

采购人、代理机构应当注意：预留大项目中的30%以上预算面向中小企业采购，并不是每个项目都预留30%以上。比如：某单位全年有10个项目，每个项目预算都是1000万元，预算总额1亿元。其中，有6个适于中小企业提供，6个项目预算总额6000万元。那么，要在这6个项目中预留1800万元预算面向中小企业采购。怎么预留呢？

（一）可以将两个项目全部预留给中小企业，两个项目的预算金额2000万元，达到6个项目预留1800万元的标准。

（二）可以将一个项目整体预给中小企业，在其他项目中再预留800万元以上的采购包。

（三）可以在具体的几个项目中设置共1800万元预算的几个采购包，专门面向中小企业采购。

其体的预留操作方法事实上有四种：一是将大项目整体预留给中小企业；二是在大项目中设置专门面向中小企业的采购包；三是要求大企业与中小企业共同组成联合体参加采购活动；四是要求大企业将合同中的部分内容分包给中小企业。

采购人、代理机构应当特别注意：根据该条的规定，原来的采购文件格式已不适应新情形，必须进行调整。

第九条[小微企业参加采购的价格评审优惠]　对于经主管预算单位统筹后未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包，采购人、采购代理机构应当对符合本办法规定的小微企业（中型企业企业不享受价格评审优惠）报价给予6%—10%（工程项目为3%—5%）的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的3%—5%作为其价格分。

接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上的，采购人、采购代理机构应当对联合体或者大中型企业的报价给予2%-3%（工程项目为1%—2%）的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的1%—2%作为其价格分。组成联合体或者接受分包的小微企业与联合体内其他企业、分包企业之间存在直接控股、管理关系的，不享受价格扣除优惠政策。

价格扣除比例或者价格分加分比例对小型企业和微型企业同等对待，不作区分。具体采购项目的价格扣除比例或者价格分加分比例，由采购人根据采购标的相关行业平均利润率、市场竞争状况等，在本办法规定的幅度内确定。

理解和适用：

本条是关于小微企业价格评审优惠的规定，适用对象是经主管预算单位统筹后未预留份额专门面向中小企业采购的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包。

按照以前的理解，政府采购工程适用招标投标法的，因为不适用政府采购法，都不执行政府采购政策。本条则突破性地规定，适用招标投标法的政府采购工程建设项目仍要执行面向中小企业的政府采购政策。但是，在实践中，因为财政部门并不具体监管适用招标投标法的政府采购工程建设项目，本条的规定可能要落空。

应当特别注意的是：中型企业不享受该优惠。

第十条[预留失败的处理] 采购人应当严格按照本办法规定和主管预算单位制定的预留采购份额具体方案开展采购活动。预留份额的采购项目或者采购包，通过发布公告方式邀请供应商后，符合资格条件的中小企业数量不足3家的，应当中止采购活动，视同未预留份额的采购项目或者采购包（怎么理解？），按照本办法第九条有关规定重新组织采购活动。

理解和适用：

本条非常难以理解，以具体示例表述如下：

某项目整体预给中小企业，发布公告方式邀请供应商后，符合资格条件的中小企业数量不足3家，必须重新采购。重新采购时，不再为中小企业预留份额。但是，小微企业参加本项目的采购，按照本办法第九条的规定，给予价格评审优惠。

第十一条[中小企业证明]　中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》（附1），否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。

理解和适用：

中小企业在政府采购活动中只需提供《中小企业声明函》，不需提供其他任何证明证料，更不需要事前获得相关部门关于企业属于中小企业的认定或认证。

第十二条　采购项目涉及中小企业采购的，采购文件应当明确以下内容：

（一）预留份额的采购项目或者采购包，明确该项目或相关采购包专门面向中小企业采购，以及相关标的及预算金额；

（二）要求以联合体形式参加或者合同分包的，明确联合协议或者分包意向协议中中小企业合同金额应当达到的比例，并作为供应商资格条件；

（三）非预留份额的采购项目或者采购包，明确有关价格扣除比例或者价格分加分比例；

（四）规定依据本办法规定享受扶持政策获得政府采购合同的，小微企业不得将合同分包给大中型企业，中型企业不得将合同分包给大型企业；

（五）采购人认为具备相关条件的，明确对中小企业在资金支付期限、预付款比例等方面的优惠措施；

（六）明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业；

（七）法律法规和省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。

理解和适用：

原来的采购文件格式文本要根据本条作大幅度调整。

第十三条[声明函的公示]　中标、成交供应商享受本办法规定的中小企业扶持政策的，采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果公开中标、成交供应商（提供）的《中小企业声明函》。

适用招标投标法的政府采购工程建设项目，应当在公示中标候选人时公开中标候选人的《中小企业声明函》。

理解和适用：

根据本办法第十一条的规定，中小企业在政府采购活动中只需《中小企业声明函》，不需提供其他任何证明证料，更不需要事前获得相关部门关于企业属于中小企业的认定或认证。这样就可能发生一些大企业冒充中小企业参加政府采购活动。为了避免大企业的恶意竞争，本条第一款规定了《中小企业声明函》公开制度，让社会监督。
  在实践中，因为财政部门并不具体监管适用招标投标法的政府采购工程建设项目，本条第二款的规定可能要落空。

第十四条[中小企业预留合同] 对于通过预留采购项目、预留专门采购包、要求以联合体形式参加或者合同分包等措施签订的采购合同，应当明确标注本合同为中小企业预留合同。其中，要求以联合体形式参加采购活动或者合同分包的，应当将联合协议或者分包意向协议作为采购合同的组成部分。

理解和适用：

相关采购合同的格式文本要根据本条的规定进行修改。

第十五条[信用担保和合同融资]　鼓励各地区、各部门在采购活动中允许中小企业引入信用担保手段，为中小企业在投标（响应）保证、履约保证等方面提供专业化服务。鼓励中小企业依法合规通过政府采购合同融资。

理解和适用：

本条是关于信用担保和合同融资的规定，目的是解决中小企业资金不足的问题。

第十六条[中小企业的认定]　政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。

中小企业主管部门应当在收到财政部门或者有关招标投标行政监督部门关于协助开展中小企业认定函后10个工作日内做出书面答复。

理解和适用：

本条是关于政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定问题。财政部门无权直接认定，要由中小企业主管部门来认定。

第十七条[绩效评价]　各地区、各部门应当对涉及中小企业采购的预算项目实施全过程绩效管理，合理设置绩效目标和指标，落实扶持中小企业有关政策要求，定期开展绩效监控和评价，强化绩效评价结果应用。

理解和适用：

第十八条[预留份额报告]　主管预算单位应当自2022年起向同级财政部门报告本部门上一年度面向中小企业预留份额和采购的具体情况，并在中国政府采购网公开预留项目执行情况(附2)。未达到本办法规定的预留份额比例的，应当作出说明。

理解和适用：

报告的主体是主管预算单位，而不是采购人。比如某局有一下属事业单位，该事业单位作为采购人采购货物，预留份额由该局报告。

第十九条[采购人、代理机构的法律责任]　采购人未按本办法规定为中小企业预留采购份额，采购人、采购代理机构未按照本办法规定要求实施价格扣除或者价格分加分的，属于未按照规定执行政府采购政策，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究法律责任。

理解和适用：

不难理解，但执行中可能引发大量问题。

第二十条[供应商的法律责任]　供应商按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任。

适用招标投标法的政府采购工程建设项目，投标人按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于弄虚作假骗取中标，依照《中华人民共和国招标投标法》等国家有关规定追究相应责任。

理解和适用

本条是关于供应商供声明函内容不实的法律责任，不难理解。但是，因为财政部门并不具体监管适用招标投标法的政府采购工程建设项目，本条第二款的规定可能要落空。

第二十一条[财政部门、中小企业主管部门及其工作人员的法律责任]　财政部门、中小企业主管部门及其工作人员在履行职责中违反本办法规定及存在其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，依照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，依法移送有关国家机关处理。

第二十二条[其他项目、规定的适用]　对外援助项目、国家相关资格或者资质管理制度另有规定的项目，不适用本办法。

第二十三条[其他主体的适用]　关于视同中小企业的其他主体的政府采购扶持政策，由财政部会同有关部门另行规定。

第二十四条[具体实施办法的制定]　省级财政部门可以会同中小企业主管部门根据本办法的规定制定具体实施办法。

第二十五条[施行日期]　本办法自2021年1月1日起施行。《财政部工业和信息化部关于印发〈政府采购促进中小企业发展暂行办法〉的通知》（财库﹝2011﹞181号）同时废止。