迈向高质量发展禅城改旧谋新之路

通过三旧改造突破城市发展的空间瓶颈，让老城的颜值和内涵得到提升，产业实现转型升级

■祖庙东华里，承载着佛山丰厚的历史文化底蕴，也记载着千年古城的沧桑。

■佛山泛家居电商创意园，从废弃旧厂房改建而成的现代产业园区。

金秋送爽，凉风拂面。

徜徉在岭南天地铺着青砖石板的古巷中，享受午后“来一杯咖啡”的休闲一刻，寻味时尚现代的国内外品牌饮食。这已成为不少佛山市民日常生活。

然而，这种惬意的状态，在十几年前难以想象。曾经破旧、公共设施落后的祖庙东华里，在历经十余年的改造后，蜕变为传统历史文化与现代商业完美交融的岭南天地，成为佛山一张靓丽的文商旅高度融合的名片。这一华丽转身，正是得益于“三旧”改造。

立改革潮头，得风气之先。十余年前，在面临城市空间不足、土地资源匮乏等持续发展的困局时，作为佛山中心城区的禅城，率先吹响了“三旧”改造号角，并由此拉开了一场惊心动魄的城市革命。此后，以“禅城模式”为核心的佛山“三旧”改造经验影响广东、波及全国，并曾创下了六个全国之最。而今，“三旧”改造已上升为广东全省的发展战略。

事实上，“三旧”改造的本质是城市升级和城市更新。近年来，作为“三旧”改造的开拓者和探路者，禅城通过“三旧”改造突破城市发展的空间瓶颈，提高土地的利用效率，通过引入市场力量实现城市的更新再造，让老城的颜值和内涵得到提升，并孕育出了新产业、新经济，城市与产业实现了转型升级。

进入新时代，“三旧”改造已成为禅城推动高质量发展的重要抓手，随着禅城以城市现代化促进产业高端化的新成果逐渐显现，禅城还将为整个佛山乃至广东、全国的“三旧”改造贡献更多经验。

破局

旧改创下六个全国之最

今年33岁的黄明，自小在祖庙东华里长大，至今仍对小学时走街串巷找同学玩的感觉记忆犹新。不过，他也坦言，十几年前，东华里的房屋大多比较破旧，公共设施落后，治安混乱，多处文物岌岌可危。

时光回溯到十余年前，岭南天地的前身祖庙东华里片区，尽管是佛山的核心老城区，老化问题却日益严重，大部分珍贵历史建筑面临年久失修的困境之中，随处可见裸露的电线，街道狭窄，房屋破旧，生活和发展空间日渐局促。

与东华里面临的窘境类似的是，当时的佛山经过改革开放三十年的发展，面临着土地开发强度过高，导致后续发展无地可用而陷入暗淡境地，村级工业园区遍地开花却效率低下，大量低矮厂房、城中村与城市居住区混杂，部分老城区和城中村由于基础设施配套不足严重影响了居民的生活质量。

禅城作为佛山最早开发的老城区，面临的发展空间饱和、土地资源难以为继的情况更加窘迫。作为中心城区，禅城区的面积在五区中最小，城市化程度最高，经济发展和产业转型升级均面临着城市发展空间狭窄的制约。禅城区面积154.68平方公里，相当于23.1万亩土地，其中16万亩地是建成区，而在这16万亩的土地上，又有三分之一是旧城镇、旧厂房、旧村居，新增建设用地的潜力有限。

要发展，就必须***新增建设用地有限供给与经济社会发展对土地的强大需求之间的矛盾。于是，敢为人先的佛山率先祭出了“三旧”改造政策。2007年6月28日，佛山出台《印发关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知》[佛府(2007)68号]，正式从政策层面全面推动“三旧”改造工作。

事实上，禅城迈出的步伐更早。早在2004年，禅城引导和支持澜石石头村关停13家不适应城市化发展要求的陶瓷企业，将企业厂房改造成澜石国际金属交易中心，成为全国最大的不锈钢交易市场。这一项目，也被视为“三旧”改造的萌芽。

而在2007年6月23日，禅城出台《印发佛山市禅城区“三大改造”相关配套文件的通知》（佛禅府办〔2007〕253号），“禅城区三大改造办公室”也挂牌成立，标志着禅城区全面统筹推进“旧城镇、旧厂房、旧村居”改造工作。同年7月，禅城区将祖庙东华里片区的提升改造作为一号工程，各镇街的旧城镇、旧厂房、旧村居改造实施陆续启动。

2007年12月，香港瑞安集团旗下的8家公司以联合竞买的方式，取得了祖庙东华里片区改造地块规划净用地面积超过51万平方米的土地使用权，成交价75.1亿元人民币。2008年2月，岭南天地工程启动，被拆迁居民的安置房工程同时启动。

自2008年起，历经10年的改造，岭南天地这个全国最大的岭南历史文化街区，如今已成为佛山最繁华的核心商业街区。在这里，佛山的历史文化风貌与城市脉络得以传承，成为佛山乃至珠三角一张靓丽的文商旅高度融合的名片。而目前，岭南天地项目改造仍在继续进行。

从2007年率先吹响号角，禅城拉开一场以“三旧”改造为抓手的城市革命，并曾创下了六个全国之最：最大的岭南历史文化街区、一次性最大规模的旧城镇改造、最大的创意产业园、最大的家居博览城、最大的陶瓷展示交易平台、最大的不锈钢交易市场。禅城在“三旧”改造过程中积累的经验具备普遍的借鉴意义，形成了“禅城模式”为核心的佛山“三旧”改造经验，开始影响广东，也影响全国。

蝶变

颜值提升城产人文融合

每到周末，岭南天地的游客就会熙熙攘攘。如今，岭南天地已是外地游客来佛山的必游之地，已成为佛山人的城市客厅。徜徉在岭南天地，犹如步入一副充满岭南风情的水墨画之中，古朴的历史建筑群，还原着老佛山韵味，但又不失时尚感。

岭南天地的改造，其实是最大限度的还原。作为老城区，禅城拥有深厚的历史文化资源，其中以祖庙东华里片区尤为典型。中国新天地佛山项目总经理林添荣认为，文化不应该只是遗迹，而应该活化起来。正因为如此，岭南天地一直致力于推动商业、文化与艺术的融汇发展，在招商、营运与推广上，利用自身优势，为佛山引入引进大量粤港、国际品牌以及艺术展览。如今，岭南天地已然成为粤港澳大湾区知名的文商旅新地标。

其实，岭南天地的华丽蝶变是禅城通过“三旧”改造推进城产人文深度融合的一个经典案例。仔细观察禅城十余年的“三旧”改造，其中最大的一个特点就在于“三旧”改造与产业转型、城市转型和环境再造的结合，将旧改腾出的土地优先和主要用于产业升级和城市升级，包括岭南天地在内的“六个全国之最”就是最生动的实践。

作为中心城区，禅城在过去30多年中孕育了陶瓷、针织、不锈钢等多个传统优势产业。伴随着“三旧”改造和产业转型升级的深入推进，石湾不锈钢、南庄陶瓷、祖庙童服等传统产业的生产环节逐渐迁出中心城区，留下了大量的旧厂房，这些旧厂房其实也是发展的潜力空间。

2012年起，借着佛山“强中心”战略的实施以及城市升级行动的东风，禅城持续在“三旧”改造发力，全区“旧改”项目可谓遍地开花，进一步加速了“腾笼换鸟”步伐，产业发展方向逐步转向都市型、服务型、科技型、高端装备制造等产业。

“‘三旧’改造要向产业倾斜，要调动‘三旧’的资源向产业和城市提升倾斜。”禅城区委书记刘东豪曾多次表示，禅城发展的优势在于禅城的历史文化和城市配套基础，城市的发展必须依赖产业的发展，产业是城市的灵魂，通过“三旧”改造拓展发展空间，实现城产人文融合。

禅城区“三旧”改造服务中心相关负责人介绍，十余年来，禅城在推进“三旧”改造过程中始终坚持大胆探索、先行先试，加大扶持政策的研究和落实，尤其在产业扶持、行政事业性收费扶持和旧村居改造等方面给予了政策倾斜，有效推动了城市和产业转型升级。

不仅如此，近年来禅城在旧厂房改造方面，已逐步从单个的老工厂向主题产业园转变，从独立的厂房改造走向连片开发，为产业转型升级腾挪出巨大的发展空间。近两年崛起的禅城“园区网红”——佛山泛家居电商创意园，就是从金意陶的废弃旧厂房改建而成的现代产业园区，而佛山泛家居电商创意园所在的“中国陶谷”项目，正计划通过整合石湾西片区的陶文化资源，将打造成为世界级的陶瓷产业创新中心。

其实，在禅城，旧厂房通过“旧改”华丽转身的鲜活样板俯拾皆是。据禅城区“三旧’改造服务中心的统计显示，2007年至今，禅城纳入“三旧”改造范畴的共有149个产业项目。华南电源创新科技园、欧洲工业园、华南金谷、佛山新媒体产业园、“丰收街·菁创聚”创新创业社区、“中国陶谷”等一批带动面广、影响力大的产业项目落地，招商顺利，市场反应好，城市与产业转型取得突破，产业引领发展的气势逐步呈现。

模式

腾笼换鸟政府主导促多方共赢

每天早上，家住滨海御庭的石头村村民霍叔喜欢到东平河走一走，回迁滨海御庭7年来，这已成为霍叔生活习惯。

滨海御庭是位于禅城区东平河边的一个高档住宅小区，也是禅城“三旧”改造中旧村居改造的样板。自2007年开始的旧村改造，让包括霍叔在内的石头村村民上楼成了居民。通过旧村改造，霍叔在滨海御庭换到4套住房，面积近600平方米。

“我们是2010年年底搬进来的，村改造具体是哪一年，忘记了。不过，政府搞这个三旧改造，让村民感受到了实惠，我们村的村民都是很满意的。”谈及村里的变化，霍叔笑笑说。

霍叔所说的实惠实际指的是“三旧”改造中涉及到的土地利益分配问题。土地问题如果处理不好，最容易引发社会矛盾。随着“三旧”改造的不断深入和土地资源市场化配置程度的不断提高，禅城“三旧”改造的主战场正逐渐向村集体土地进行转移，挑战也随即显现。

禅城区三旧改造服务中心相关负责人表示，“三旧”改造的最大难点在于处理土地的权属问题，由于禅城的旧物业、旧厂房大多集中在村组，土地权属复杂，连片开发难度大，因此在改造中不仅需要政府的引领和推动、市场力量的参与，还需要做好村民工作，实现改造的多赢局面。

正是在这样的背景下，2012年，《禅城区通过“三旧”改造进一步促进产业提升发展的意见》[佛禅府(2012)9号]（下称9号文）作为禅城区近年来三旧改造的核心政策正式出台。此后，在9号文的基础上，禅城还先后出台了39号、〔2014〕36号文，明确了收益分配、土地交易方式和操作方法等问题，鼓励村民旧改用地向现代城市和产业建设方向发展。2007年来，禅城区出台涉及“三旧”改造的政策文件共28份。

上述负责人介绍，9号文出台后，一方面加强了“三旧”改造项目规范运作，使得农村产业层次进一步提高、农村管理进一步规范、农民获得更多实惠；另一方面，调整了优惠扶持适用范围和配套扶持鼓励措施，促进了产业发展。现已形成由政府引领城市发展方向并统筹策划的局面，通过政府主导，遏制了农村土地的无序低效开发，使有限的资源得到可持续发展，为土地收储提供了广阔空间；同时建立了公开、公平、公正和规范高效的土地市场，实现土地交易透明化、公开化和价值最大化。

“我们始终坚持‘统一布局、整体开发、多方共赢、民赢为主’的原则，加强政府引导和监管，根据项目不同土地权属、不同改造类型，规范改造模式和流程，强化运作机制，实现城市、产业、政府、企业、市民多方共赢，‘三旧’改造也因此步入良性循环当中。”上述负责人还表示，据统计，从实施“三旧”改造开始至今，禅城区启动“三旧”改造项目有192个，涉及用地面积23669亩；通过“三旧”改造，拆除旧建筑物面积367万平方米，新建建筑物面积843万平方米。

在这种理念和“三旧”改造政策的引领下，一些旧改项目成为中心城区土地集约利用的样板：如以祖庙东华里改造项目为代表的政府主导、统一规划、市场运作的旧城镇改造模式，创新了政府主导的和谐拆迁、净地方式出让土地的旧改方式；以石头村滨海御庭项目为代表的政府引导、政策优惠、市场运作的旧村居改造模式，通过旧村居与旧物业统筹，引入市场资金进行整体改造，实现了“拆除旧村居、建设新住区”的目标；以佛山泛家居项目为代表的政府扶持、合作共赢、市场运作的旧厂房改造模式，创新了产业转型与新兴产业发展的新路子。

探索

村级工业园改造为高质量发展注入新动能

十余年来，“三旧”改造的探索让禅城发生了翻天覆地的变化，城市面貌和内涵均得到了大幅提升，但城市化的推进让禅城面临的发展空间瓶颈越来越突出，土地开发强度已经超过70%，尤其是全区目前仍处于相对低效利用的130多个旧村级工业园区，占地约2.8万亩，成为禅城高质量发展的掣肘之一。

另一方面，“三旧”改造迎来了新的挑战，土地权属人的利益诉求加大提高了改造难度，国家、省、市推动土地集约利用的政策又让改造不得不加速，村级工业园区的改造进展缓慢……

为此，近年来，禅城不断加大改革创新力度，不断深化和完善禅城区“三旧”改造政策体系，如在2016年出台了77号文对城市更新项目国有土地使用权出让收入分配方案进行了优化，为“三旧”改造项目主体及参与者营造良性互补、互利共赢的政策氛围，以村居改造项目为抓手，借助精准市场服务，鼓励并引导农村集体经济组织通过市场化的改造开发，从而激活并引导农村集体建设用地市场良性健康发展。

进入新时代，在推动新旧动能转换大背景下，要实现高质量发展，其中重要的一环就在于处理好产业质量提升与城乡建设质量提升的关系。而“三旧”改造也成为禅城推动高质量发展的重要抓手，禅城必须加快“三旧”改造的速度，通过引导市场资源参与到中心城区产业提升中，凝聚社会多方力量参与到城市提升发展中。

值得一提的是，今年7月，禅城区委四届四次全会明确提出，“三旧”改造是禅城***土地瓶颈、拓展发展容量的根本途径，要拿出更大的决心和魄力抓好“三旧”改造和村级工业园区改造升级，为新动能腾出有效空间。

可以预见的是，在改“旧”谋“新”之路上摸着石头过河走过10余年之后，在以改革创新推动城市更新、迈向高质量发展的道路上，禅城将继续展现作为佛山首善之区的担当。（转载：珠江时报）