改革创新共筑安全——大鹏新区安全生产工作调研报告

       3月下旬，按照新区领导指示，以刘建中同志为主要负责同志的新区应急管理办公室（以下简称应急办）边组建边调研，对市应急办、龙岗应急办、龙岗安监局，葵涌、大鹏、南澳办事处、部分社区负责人以及光汇石油、曼湾酒店等企业开展了以摸清底数、找准差距、发现问题、提出对策为主题的调研活动。现将调研情况报告如下：
       一、形势及现状
       新区党工委、管委会一直以来高度重视安全生产工作，采取一系列强有力措施，推动安全生产工作常态化、规范化，确保新区安全生产形势总体平稳可控。
但由于新区流动人口多（主要是旅游人口，高峰期每个月约50万人），季节性交通载荷大（以今年4月5日为例，当天车流量为2.8万辆），重点能源企业集中，三小场所3800多家。安全生产基础设施欠账严重，安全生产监管队伍、应急队伍人员不稳定。加之新区三岛一区战略的纵深推进，美丽大鹏建设三年行动计划的实施，旅游、生物、能源等产业进入高速发展机遇期，滨海旅游、科研基地、环境提升、能源储存对未来一个时期的海上安全、消防安全、建筑业、交通运输业、危险化学品等重点行业的发展产生重要影响。这些产业的快速发展必然给安全生产监督管理工作带来形式各样的挑战和压力，但未来会给安全方面带来什么影响，就现有的安全生产监督管理水平而言都是不可预知的。
       ******和李克强***多次就安全生产工作做出重要批示。因此，当前如何进行宏观规划，长远部署，切实提升预防能力，提高安全监督管理水平，从严、从细、从实做好安全生产各项工作，落实京东书记提出的建立安全生产应急管理工作的常态机制要求，走出一条符合新区实际的安全发展之路，服务于三岛一区建设，为美丽大鹏夯实基础，是当前一个时期需要解决的重点问题。
       二、新区安全监管工作存在的问题
       近年来，新区安全生产形势总体比较稳定，各项指标数据呈下降趋势。但通过此次调研我们了解到，新区的安全生产形势依然严峻，安全生产工作面临的一些深层次问题尚未解决，这些问题一定程度制约了新区的发展，严重影响了新区安全生产监督管理工作，导致新区安全生产监督管理工作已经远落后于兄弟区（新区）。主要表现在以下几方面：
       （一）安全监管力量薄弱与安全压力日益增加的矛盾十分突出。
       随着三岛一区和美丽大鹏战略推进，新区产业结构也逐步调整，以旅游、生物、海洋经济为主，这些产业打破传统安全监督管理常态。新区现有长约133.22公里的海岸线（约占全市的1/2）、54个各类沙滩，随着滨海旅游的发展，旅游人数已经饱和并且逐年增加，所带来的交通、消防、群体性事件压力不断增加。一些大型基础设施建设项目相继开工建设，这些项目建设周期长、大量使用农民工、安全管理工作滞后，安全监管难度大、阻力大。
       1、新区安监、应急机构监管力量严重不足。新区应急办核定编制31人，目前到位人员21人，承担了安全生产监督管理、受理安全违法行为投诉和举报、安全伤亡事故统计及分析、安全隐患排查整治、安全生产执法检查、相关安全经营许可审查和各类突发事件应急管理工作，人手捉襟见肘，一人身兼数职的情况极为普遍。而其他兄弟区应急系统中，龙华新区编制总数为68人（含临聘25人），光明新区编制总数为62人（含临聘9人），人员配置均远超我区。三个办事处安监办人员编制共27人（详细数据见表1），其中持有执法证的人数分别是，葵涌3人，大鹏3人，南澳2人，三个办事处不足10人的执法力量，仅能勉强达到执法检查人员不得少于2人的基本法律要求，很难精细承担约600平方公里的安全执法任务，严重影响了安全生产监督管理工作的开展。
       2、新区的安全监管队伍极不稳定。新区成立以来，共调整人员60人次（其中调入29人次，调出31人次，13%的调出人员在安监岗位工作不满1年时间），19%的人员在编不在岗，现有人数的20.3%的安监工作人员年龄在45岁以上，在安监岗位上提拔重用4人（其中提拔副科级2人，正科级1人，副处级1人），仅占现有人员的6.25%。

表1-新区安监、应急队伍统计（单位：人）

       3、临聘人员占比例较大，工资待遇普遍不高，影响了队伍的整体素质。目前，三个办事处的应急救援队98%由临聘人员组成，平均工资水平仅为2500元/月。应急救援队承担了新区大量的应急任务，责任大、任务重，以目前的待遇水平，难以留住高水平的工作人员，影响了应急救援的效率和质量。据南澳办事处反映，该办多名应急分队临聘人员因待遇差提出辞职。
       （二）安全监管机制尚未理顺。
       4、新区各单位之间的安全管理职责尚未理顺。部分新区直属单位对安全生产的重视程度不够，认为安全生产是安全监管部门的责任，事不关己，高高挂起，存在着推诿扯皮的现象。对办事处组织的安全检查行动，部分驻区单位主动参与配合的少，多是形式上的配合，推一下、动一步的情况普遍。办事处受制于管理权限，对相关驻区单位的人员缺乏有效的指挥权，严重影响了基层安全工作的开展。此外，社区政企分开后，安全监管责任没有理顺，管理主体不明确，导致社区的隐患排查整治不到位，隐患复发率高。
       5、新区三个办事处的应急办均挂靠在大综管中心名下，没有编制，应急队伍全部以临聘人员组成，工资待遇低，人员流动性极大。针对应急工作人员大批离职的现象，南澳办事处还专门召开党工委会议，提高了森林消防队伍的工资待遇，一定程度上稳定了队伍。但总体而言，新区多数基层应急工作人员的工资待遇偏低，新区也缺乏相关的优待激励政策，应急队伍不稳定的局面仍未深层次解决。
       6、应急信息报送工作不规范。按照应急突发事件信息报送规范，各级政府是本行政区域内突发事件信息报送的责任主体，突发事件的业务主管部门（单位）负责向本级政府和上级业务主管部门报送信息，目前，新区部分驻区单位只向上级业务主管部门报送信息，对新区则不按规定时限、内容、范围和程序报送，造成不报、漏报、迟报现象，导致新区的应急信息严重不对称，甚至慢于网络和媒体反映，严重影响了新区领导的决策指挥。今年年初几次突发事件的信息报送不对称就是最好的佐证。
       （三）重点行业事故总量偏大，安全生产形势依然十分严峻。
       7、道路交通、火灾和特种作业事故时有发生。辖区机动车保有量近2万辆，葵坪路高峰期每天运输油气的大型车辆达到400车次，旅游高峰期，还有大量旅游巴士、私家车经过，交通压力极大。今年一季度，新区共发生道路交通事故74宗，死亡3人（其中，3宗交通死亡事故均涉及摩托车，5宗受伤事故中4宗涉及摩托车）；一个月内接连发生2宗电气事故（1月19日大鹏古城、1月27日葵涌高源社区）；近期2宗生产安全事故的主要原因是非特种作业人员违规作业。
       8、各类危险源数量巨大。新区目前已有大型能源企业7家,成品油管道、超高压天然气管道、LNG接收站等危化品安全防护范围约12平方公里，高压走廊控制土地面积29平方公里，每天通过辖区的危化品运输车辆高达700车次。
       9、企业、三小场所、公共聚集场所、民宿等消防工作现状不容乐观。据统计，新区现有各类法人单位2668家（其中工业企业320家），三小场所3800多家，客栈92家、民宿485家、木屋30家。三小场所、民宿、老旧建筑物防火间距不够、消防设施配备不足，随着新区旅游人数的不断增加，用水量也急剧增长，导致新区消防供水压力不足，消防安全工作难度进一步增加。
       （四）安全文化宣传培训流于形式。
       10、对安全培训的重视程度不够。安全培训多数时候停留在完成任务上，上级有要求，下级就组织相关人员进行培训，只看相关企业或人员是否已经培训，而没有相应的考核方式评估培训的实际效果。安全教育内容形式化严重，培训缺乏针对性，很多培训不分层次，不问对象，培训过程中遵循一个模板，教学方法死板，忽视培训的多样性。
       11、安全文化宣传教条化。新区范围内的安全宣传主要依靠安全生产月活动，没有扎实开展安全文化建设的长期性、基础性工作，没有形成协调、统一的安全宣传体系。安全文化宣传的方式单一，目前新区宣传手段主要是发放宣传页、拉横幅，没有深入基层、深入群众，没有充分利用网络、微信等新媒体的力量。安全文化作品质量不高，公式化、概念化东西多，思想性、艺术性、教育性俱佳的精品少。
       12、安全意识未深入人心。新区地处偏远，经济发展相对落后，社会安全文化氛围相对不足，人民群众在内心深处，没有形成系统清晰的安全理念，突出表现在交通安全意识方面。区内公交路线少，群众出行主要依靠摩托车和电动车，骑车不戴安全帽、闯红灯、超速行驶，在汽车流中见缝插针、钻来钻去的现象十分普遍。电、摩小巧灵便，机动性强、行动范围大，容易产生监管盲区，极易产生交通事故，危害人民群众生命财产安全，2014年发生道路交通死亡事故10起，其中涉及摩托车的有7起，占交通事故死亡事故起数的70%。
       （五）安全管理措施简单，科技兴安、人才兴安有口号、无实效。
       13、安全基础设施建设滞后。较场尾经过综合整治后，消防能力有所提升，但由于基础薄弱，民宿集中，消防隐患依然存在。新区是珠三角旅游热点地区，每年前来冒险、探奇、穿越海岸线的游客较多，而新区无人管理的野沙滩多，海岸线狭长，安全线路、安全警示标识设置不够，安全定位设备、救援装备不足，容易发生意外且难以确定救援目标。
       14、新区安全科技发展战略、安全人才发展战略未受到应有重视，安全科研成果运用、推广积极性不高，安全专业人才、高素质人才少。
       15、安全生产监督管理、事故预测、预警、应急救援、指挥决策等功能的集成化平台尚未建立，安全监管手段落后。据市应急办反馈，新区是全市唯一未建立安全管理综合信息系统的单位。
       16、安全社区建设工作进度较慢。南澳办事处2013年7月申报全国安全社区，根据创建方案工作进度部署，2015年4季度将申请进行验收，但由于建设档案资料不完善、部分新区直属部门和办事处部分部门重视不够、缺乏与先进地区交流学习等原因，目前建设工作进度较为落后，难以按期完成任务。
       （六）民宿多、未开放海滩多，带来诸多不安全因素。
       17、从业人员素质不高，法制观念淡薄，应急逃生能力差。
       18、部分酒店、民宿消防基础差，很难提升本质安全化水平。如，新区天然气管道建设部门拒绝对接曼湾酒店管网，酒店目前大量使用瓶装存在较大安全隐患。
       19、新区拥有深圳市56个沙滩中的54个，其中有45个沙滩处于无证经营或无人经营的状态，由于安全设施、救援人员的缺乏，每年都有大量人员溺水死亡，2014年新区发生海上溺水10起，死亡11人。新区650余艘休闲船仅180艘达到国家安全技术标准，并且存在着船舶未统一检验、人员没有统一培训和持证上岗等安全隐患，进一步增加了海上安全监管工作的难度。
       （七）应急管理体系不完善，快速处置、科学应对能力欠缺。
       20、统一高效的应急管理机制尚未建立。各类应急救援力量比较分散，条块分割、资源不能最大化的合理利用，部门之间、预防与处置之间衔接不够紧密，突发事件专项应急指挥部制度不够完善，发生突发事件后，负责处置的领导机构也大都是临时从相关部门抽调人员组成的应急处理小组，导致大局意识差、协调难、统筹效率偏低、决策水平差。
       21、应急处置力量薄弱。新区安全隐患类型多、涉及面广，仅斜坡类和地质灾害隐患点就多达351个，旅游旺季大面积道路拥堵，应急队伍无法及时到达严重影响救援效率。此外，调研还发现应急器材落后、欠账多的现象，没有应对危险品、涉海、山地等专业救援设备。
       22、应急预案不健全。按规定新区应该建立47个专项应急预案，截至目前只发布28个应急预案，还有19类风险没有规范化的处置措施。部分单位虽然基本上都制定了预案，但没有进行全面的风险分析，不规范、不完整、过于原则化，可操作性、针对性不强，没有形成体系，上下脱节、不对应。
       三、对新区安全生产监管建议
       以上问题已经严重制约新区经济社会发展，当前必须转变现有安全工作思维定式，充分认识安全生产监管工作的系统性、长期性、复杂性、艰巨性，认清安全是生态环境的保障、是三岛一区的前提，没有安全大鹏就没有美丽大鹏。因此，根据调研情况，在深化安全应急工作体制机制改革的基础上，对新区安全应急工作创新驱动发展，提出以下建议：
       （一）建立安全生产应急工作常态机制，健全安全生产责任体系。
       1、着手制定《大鹏新区安全生产责任制考核办法》，完善各单位、各部门的权责清单，发挥安委会及其办公室的统筹协调和议事决策作用，切实堵塞因部门职责交叉造成的监管真空和漏洞，厘清区直部门、驻区单位、办事处安全生产责任，量化执法监察、隐患排查治理、安全生产标准化、基础设施建设等4项数据，明确考核结果的奖惩措施。
       2、组织制定《大鹏新区企业安全生产风险等级评估标准》，加强联合执法，推行说理式执法，建立基于企业风险的分级监管监察制度。
       3、严格按照四不放过原则，加大对事故责任倒逼、倒查、一案双查追责力度，理顺、优化安监部门和相关部门当前的分工合作关系，避免出现多方监管、无人负责的局面。
       4、结合新区行业特点，开展道路交通、危险化学品、消防安全、旅游业、建筑安全、特种设备、燃气管线、电力、三防、森林防火等10类安全专项整治。
       5、大力推行媒体曝光制度，利用新闻出版物、广播电视、新区安全生产监督管理信息网和公益广告等公共媒体，宣传安全生产先进个人和单位、曝光违法违规行为，强化舆论监督。
       （二）加强队伍建设。
       6、整合现有森林防火、应急分队、特勤大队资源，建立专业化地面综合应急救援队伍，所需经费由新区设立综合应急救援专项资金，并将综合应急救援必需开支列入财政预算，主要用于综合应急队伍的素质能力建设和提升应急队伍的待遇水平。建立长效运行机制，成立新区综合应急救援工作领导小组，由新区主要领导担任组长，确保综合救援队伍服从新区对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调，做到服从新区领导、服务新区建设，打造一支政治过硬、作风过硬、技术过硬的大鹏子弟兵综合救援队伍。
       7、建立渔政、边防、办事处、新区四方联动机制，加大海上消防船、溢油应急设备等重点资源的建设力度，提高海上搜救、应急救援、事故处理力量。一方面加强与海事局的沟通协调，争取获得海事部门的业务、技术支持，形成固定的海上搜救人员和工作机制；一方面，着手组建大鹏新区首支海上安全搜救队伍，由新区给予经费保障，实行扁平化管理，由新区领导直接指挥，划定搜救责任区域，进行专业技能培训，配备专业搜救设备，力争实现海上搜救范围全覆盖，构筑大鹏新区海上安全搜救新屏障。
       8、采取购买服务等方式，组建一支由1015人组成的、含各专业人才的安全应急专家队伍。
       9、严格执行安监、应急工作三定方案，各办事处组织清理安监、应急工作人员在编不在岗问题及身兼数职现象，同时确保人员、经费、设备等资源及时有效的投入到位。参照兄弟区（新区）做法，优化新区应急办机构编制。
       10、提高临聘人员的福利待遇，建立以岗位职责为基础的安全监管、临聘人员岗位能力考评制度，使临聘人员留得住、沉得下去。
       （三）加大安全投入，为科学兴安、人才兴安提供经费保障。
       11、加大装备资金投入，购置一台无人飞行器，进行空地一体化视频图像采集，为应急指挥人员及时了解事件现场信息提供有力的图像信息采集保障，在灾害发生时或现场环境复杂地区导致人员难以到达情况下，为相关人员提供实时图像，便于监管安全和有效指挥救援工作。
       12、建设政府安全生产监督综合管理系统，把安全生产专项监管、应急救援管理、统计调度、行政执法、行政许可审批、安全培训、监管对象基础信息数据、投诉举报受理等各项业务统一纳入系统，实现安全生产信息管理数据库技术体制和标准规范的相对统一，形成一个上下协同、信息共享、动态监管的安全管理网络，提升新区安全监管的效率。
       13、支持金融、保险等社会组织参与安全生产工作，鼓励和引导企业加大安全生产投入，对企业引进先进安全生产技术、工艺等给予适当补助或优惠政策，建立新区管委会、企业和社会共同参与的多元化安全生产投入机制。设立大鹏新区安全生产专项资金，根据新区财政财力状况及安全生产实际工作需要合理安排专项资金，该专项资金专款专用，主要用于完成规划中所列的各项安全生产主要任务和重点工程。
       14、加大公共安全基础设施建设、安全隐患治理的投入力度，加大对信息化、数字化安全生产关键技术项目的资金支持。加快安全生产科技支撑平台建设步伐。建立集安全生产信息化综合监管、安全生产科技研发、安全技术标准和检测检验与事故分析为一体的支撑体系，形成一个互联互通、动态数据传输、动态监督管理、应急指挥的安全格局。
       （四）落实生产经营单位主体责任。
       15、完善生产经营单位非法违法企业黑名单制度，建立与项目核准、用地审批、银行贷款、工伤保险费率等方面挂钩的制约联动机制。
       16、坚持安全责任谁受益、谁负责原则，督促企业严格执行安全投入、安全培训、基础管理、应急救援等工作。
       17、加强生产经营活动场所现场安全管理和生产过程控制，强化企业动态化隐患排查治理。
       （五）加强安全文化建设。
       18、以创建全国安全社区为抓手，充分利用广播、电视、报刊、网络等宣传媒体，开展覆盖面广、针对性强、形式多样的安全宣传教育活动，加强新《安全生产法》的宣贯工作，推进安全知识进企业、进社区、进学校、进家庭、进工地，提高全员安全意识和职业素质，以及识别灾害、防范灾害能力。
       19、以观摩、交流与学习等形式，加强对监管队伍、新区中层干部、生产经营单位从业人员、特种作业人员、居民、学生、游客的宣传、教育工作，坚持逢培必考。
       20、积极整合社会资源，组建新区、办事处、社区、企业安全宣传志愿者队伍，面向广大群众开展安全宣传活动。
       （六）强化公众监督与舆论监督机制。
       21、加大监管和服务力度，做好安全监管机制创新的推动者、引导者、监督者、裁决者的角色，依法公开安全生产监管部门监测、抽检和监管执法的依据、内容、标准、程序和结果。
       22、加强工会组织、新闻媒体以及社区基层组织对安全生产工作的监督，完善安全生产举报受理、奖励制度。拓宽社会参与和监督渠道，设定并公布专门微信号、微博、邮箱和电话。

大鹏新区应急管理办公室       
（大鹏新区安全生产监督管理局）
2015年4月20日