汕头市澄海区人民检察院诉被告汕头市澄海区水务局第三人汕头市澄海区溪南大兴采石场行政公益诉讼案

　　【案情简介】

2015年1月份，汕头市澄海区水务局依据第162号《汕头市人民政府令》的规定，接管辖区内建设项目水土保持方案的审批工作，经调查核实发现溪南大兴采石场没有编制《水土保持方案》，遂依法责令其编制。2015年7月，采石场编制《水土保持方案报告书》报交区水务局审查，区水务局召开专家评审会同意通过评审并提出修改意见。方案修改后，采石场于同年8月28日向区水务局报请审批，区水务局就此作出批复（澄水务[2015]40号），同意通过该方案，并据此开展监管工作。区水务局在日常持续监管过程中，发现采石场在水土保持方面仍存在部分整改措施没有落实，不符合水土保持“三同时”制度的要求等情形。因此，于2016年1月27日向其发出《限期整改通知书》，同年10月27日再次向其发出《整改通知书》，责令其落实整改。

2016年11月15日，采石场委托第三方编制《水土保持检测实施方案》、《水土保持检测季报》及《水土保持检测总报告》等，于同年11月17日向区水务局提交《整改报告书》，报告整改落实情况。2016年11月22日，区水务局向采石场发出《责令停止水事违法行为通知书》（澄水务停字[2016]第31号），责令其立即停止生产、进行整改。2017年1月19日，区水务局对采石场水土保持设施未经验收将生产建设项目投产使用一案立案处理，同年1月23日，区水务局作出《水行政处罚决定书》（澄水行罚[2017]第0001号），责令采石场停止生产或者使用，直至验收合格；并处罚款人民币五万元。同日，采石场出具《声明书》，表示接受处罚并缴纳了罚款。

汕头市人民检察院依职权调查，发现采石场的水土保持设施尚未通过验收但一直持续生产经营，且没有受到相应的行政处罚，遂于2016年11月7月向区水务局发出检察建议，建议区水务局依法责令采石场停止生产或者使用，直至水土保持设施验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。同时要求区水务局在接到《检察建议书》后一个月内书面回复处理结果。2016年11月17日，区水务局向汕头市人民检察院报送《关于汕头市人民检察院检察建议书落实情况的报告》，说明对采石场的监管和处理情况，但没有按检察建议全面履职。公益诉讼人认为区水务局没有依法全面履行监管职责，经发出检察建议后仍不履职，致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态，遂提起本案公益诉讼。

　　【调查与处理】

法院判决：确认被告汕头市澄海区水务局对位于澄海区溪南镇董坑东山树漏尾的汕头市澄海区溪南大兴采石场怠于履行水土保持的监管职责属违法情形。

　　【法律分析】

澄海区水务局在检查工作中早已发现采石场存在水土保持问题，且自2016年1月起已数次责令采石场进行整改，但没有作出责令停止生产直至验收合格并处罚款的行政处罚，直至2017年1月19日才正式进行立案查处，未能及时全面履行监管职责。汕头市人民检察院在履行职责中发现采石场存在水土保持设施未经验收将生产建设项目投产使用的情况，向区水务局提出检察建议要求其作出处理。区水务局在检察建议规定的期限内，责令采石场停止生产或使用，直至水土保持设施验收合格，但仍没有全面履行职责，未能依法全面履行责令采石场停止生产或者使用，直至验收合格，并处罚款的职责，使社会公共利益仍然处于受侵害状态而没有得到及时纠正，区水务局虽积极履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的事实存在，故其行为已经构成怠于履行法定职责。区水务局称其是因考虑采石场的实际情况及历史事实才未全部履行职责，不能成为免除其法定职责的理由和依据。

关于对采石场能否适用新修订的《水土保持法》的问题。采石场提出，其在2010年修订的《水土保持法》实施前已经设立并投产使用，不能适用修订后的《水土保持法》，汕头市人民检察院《检察建议书》查明的内容有误，区水务局对大兴采石场作出行政处罚适用法律错误。对此，法院认为，检察建议的对象是区水务局，《检察建议书》的内容是对检察机关履行职责过程中发现问题的陈述，对采石场不产生实质影响。且区水务局认定大兴采石场存在违法行为并作出处罚，依据的是《水土保持法》而非《检察建议书》，因此，大兴采石场提出《检察建议书》查明内容有误的主张不能成立。1991年颁布的《水土保持法》第十九条第三款已对水土保持工程与主体工程“三同时”原则作出规定，1993年颁布的《水土保持法实施条例》第十四条第三款也规定，水土保持设施经验收不合格的,建设工程不得投产使用。2010年《水土保持法》修订，2011年《水土保持法实施条例》修订，均保留了上述规定。本案中，采石场登记成立于2006年，成立时施行的《水土保持法》（1991年版）、《水土保持实施条例》（1993年版）已经明确规定水土保持设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，水土保持设施未经验收的，不得投产使用，在该问题上新法与旧法不存在冲突。且采石场的水土保持设施直至《水土保持法》（2010年修订版）实施后仍未经验收，根据新法优于旧法的法律适用原则，区水务局认为采石场水土保持设施未验收即投产使用，违反《水土保持法》（2010年修订版）规定，事实清楚，适用法律正确。

　　【典型意义】

行政机关在日常监管过程中，需注意把握监管依据的法律效力问题。本案中，检察建议仅是在一定范围内,针对相关单位存在机制、制度、管理等方面的问题,以检察机关的名义,提出消除隐患、改进管理的建议或对策,并不具有法律上的强制效力。因此不能以《检察建议》作为依据实施监管。

其次，对具体案件中的法律适用问题，不能一概机械套用法律适用原则，应进行具体分析。法不溯及既往原则，是指对新法实施前按照旧法规定不构成违法的行为，不适用新法。本案中，采石场成立在前，《水土保持法》修订在后，采石场成立时适用的水土保持方面的相关规定已然失去法律效力，但修订后的法律并没有对涉及采石场的具体违法行为的相关规定进行废除，而是保留了下来，因此在本案中不能机械适用法不溯及既往原则，且采石场的违法状态一直持续至新法实施之后，因此适用新修订的《水土保持法》对采石场进行处罚并无不当，是行政机关依法积极履行职能的表现。