关于综合保税区发展绩效评估办法的思考

西安高新综保区管理办 李少楠

2020年4月30日，海关总署署贸函（2020）117号印发了经***相关部门会签的《综合保税区发展绩效评估办法（试行）》。2020年5月28日，海关总署召开全国海关特殊监管区域电视电话会议，安排部署相关工作，海关总署自贸司主要负责人对做好综合保税绩效评估工作介绍说明，自贸司和税务总局人员解读《办法》，明确评估工作安排，该办法出台是我国特殊区域发展中里程碑式的事件。

一、评估办法出台的重要意义

自1990年6月23日***批准设立外高桥保税区，2000年4月27日***批准开展辽宁大连等15个出口加工区试点以来，我国根据不同时期对外开放过程中促进保税贸易（自由贸易）业务的需要，先后布局设立了七种类型152个特殊区域，并于2012年起按照***国发（2012）58号文件的要求，推动全国特殊区域逐步整合优化为“综合保税区”。

海关特殊监管区域在我国对外开放当中发挥了积极作用。单从数据上看，特殊区域以占二万分之一的国土面积，实现了六分之一的外贸总量，足以说明它的贡献和作用。主要体现在三个方面：一是发挥促外贸、引外资先导区作用。特殊区域单位面积投资强度、工业产值、进出口值均居我国各类开发区之首。二是发挥了带动中西部地区开放发展助推器作用。出现了以成都、郑州、西安的“小区推动大省”成功范例，吸引龙头企业入区，聚集一批配套企业，打通本地进出口通道，促进中西部开放发展。三是发挥了引领新业态探索创新孵化器作用。特殊区域均为各自贸试验区的核心片区，是探索贸易便利化的主战场和先行区，我省在近些年的实践中也涌现出了中欧班列铁路仓单归并、特殊区域外集成电路保税研发等一批在全国有影响力的创新案例。但是近年，由于国际形势急剧变化等因素，我国特殊区域发展也出现了政策倒挂、活力不足等一系列问题，亟需重新提升。

《办法》历经两年酝酿出台，既是对改革开放四十多年来特殊区域发展成果的全面总结，也是对落实***、***关于海关特殊监管区域高水平开放决策效果的全面检查，还是进一步贯彻执行***国发（2019）3号文件精神，促进综合保税区高水平开放高质量发展的重要举措，尤其在新国际形势下特殊区域如何应对发展瓶颈、助力“内陆改革开放高地”这一课题，指明了方向，意义重大。

促进综合保税区高水平开放高质量发展，发挥综合保税区等特殊开放平台在进一步扩大对外开放，特别是在应对新冠肺炎疫情冲击，做好“六稳”“六保”工作中的应有作用，值得我们认真研究，高度重视。

二、今年前四个月我国特殊区域进出口形势

今年前四个月我国特殊区域外贸进出口继续平稳向好。5月23日，海关总署公布了今年前四个月特殊区域的外贸进出口数据。1-4月我国有进出口统计的139个特殊区域共计实现进出口2382.56亿美元，其中出口1063.49亿美元，进口1319.06亿美元，分别同比增长0.9%，下降5.1%，增长6.5%。占同期全国外贸进出口，出口和进口比重的18.4%，15.7%和21.3%，继续保持了平稳向好的发展趋势。

今年前四个月，上海外高桥，成都高新，郑州新郑，重庆西永，西安高新等一批规模较大特殊区域继续发挥出了稳定行业进出口整体向好的支柱作用。全国139个有进出口统计数据的特殊区域中排名前20位的区域进出口同比增长的有9个，占比45%，贡献突出。成都高新，郑州新郑，重庆西永，西安高新，合肥经开等以加工贸易为主导产业的部分综合保税区外贸进出口大都实现了同比两位数以上的增长，表现抢眼。尤其西安高新综合保税区，2020年一季度实现进出口贸易值223.7亿元，同比增长96.2%，在全国14个贸易值超过百亿的综合保税区中增幅排名全国第一。

分析今年前四个月我国特殊区域的进出口数据，有四个情况值得重视：一是加工制造仍是特殊区域稳外贸的重要动力；二是进口业态规模大则区域进出口表现好；三是入驻企业质量高则区域进出口相对稳定；四是整体出口规模持续下降，后疫情时期特殊区域稳外贸压力较大。

（数据来源：海关总署统计月报。）

三、评估办法指标分析

发展绩效评估指标体系，坚持全面客观、科学合理、规范统一和导向引领的原则，涵盖五类27项量化指标和8项辅助指标，具体包括：

27个量化指标（共计100分）：主要包括进出口总值（加工贸易、物流货物、一般贸易）、经营总收入、税收（海关、税务）、涉外收支总额、企业（从业人员、活跃企业数）、土地开发利用率、使用外资金额、辐射服务（二线业务、省市比重）、新业态（维修、研发、租赁、跨境）。

4个加分项辅助指标（共计37分）：主要包括一般纳税人试点、地方落实主体责任、创新监管举措、复制试点经验落地、企业获奖专利数、检测服务外包文化服务等创新业务情况。

4个减分项辅助指标（共计86分）：主要包括安全环保、未验收土地、未供应土地、闲置土地、企业走私、骗取退税、统计不及时不完整不准确。

对照绩效指标进行分析，西安高新综合保税区在进出口总值、加工贸易、物流货物、经营总收入、使用外资金额、维修、研发等量化指标上优势明显，但在一般贸易、同期活跃企业增幅、土地开发利用率、跨境等指标上劣势明显，反映出“综保区不综合”的突出问题。在4个加分项指标中，预计一般纳税人、落实主体责任、复制试点经验上得分较好，但在在创新监管举措中总结输出不够，需要把实际运行中很多好的做法提炼总结，例如全省“六个第一票”；4个减分项指标中安全环保评价较好，但是闲置土地会被扣分。

四、以绩效指标体系为标尺打造内陆改革开放高地的思考

（一）西安高新综保区扩面提质工作

自2014年封关运行至今，西安高新综保区在构建开放型经济新体制实践中积极先行先试，探索了新路子，积累了新经验，形成了围绕半导体高端芯片制造+封测全产业链的极具特色的竞争优势，打响了“西安高新综保”的品牌，发展效果获得了各级领导的高度肯定。但是，高新综保区发展至今也出现了产业结构单一，引领赋能不足，配套能力不足，“综保区不综合”的明显问题，亟需按照新形势，新要求，新变化，扩面提质，能级提升。

（二）以绩效评价指标为标尺查漏补缺打造大通道大平台，充分调动发挥海关作用，聚焦“重点项目+平台搭建”迅速推进西安高新综保区扩面提质，聚集企业资源、服务资源、数据资源，建成效率高、成本低、服务优的对外开放综合服务平台体系，打造内陆改革开放示范区

一是认真开展首次开展的全国绩效评估工作。与西安海关成立跨部门工作组，数据准确、亮点突出，力争西安高新综保区在全国首次评价中获得A类结果。二是搭建平台，重视创新，使高新综保区迅速成为区域制度创新策源地、产业发展示范区。搭建“1+2+5+N”体系，即围绕一个中心“内陆改革开放高地”，构筑两个体系“政策体系+服务体系”，定位五大产业集群（保税+先进制造、保税+现代物流、保税+检测维修、保税+研发设计、保税+现代金融），打造N个平台（国际贸易公共服务平台、智能关务运营中心、数字供应链平台、跨境电商查验平台、邮局海关国际邮件互换局等）。大力开展制度创新，争取“海关特殊监管区域内3C免办货物凭企业自我声明先入区后验证模式”成为国家级创新案例，形成一批可复制可推广经验。三是以“三个经济”为目标，以重点项目为抓手，年内推进一批新项目、新业态迅速取得实效。围绕三星等项目建设，做强集成电路为特色的高端制造业，快速推进西安邮局海关（国际邮件互换局作业场所及跨境查验线）、B区升级优化、生产服务型物流枢纽核心区、增值税一般纳税人试点、跨境电商孵化器（跨境电商企业联盟）、中欧跨境贸易展示交流中心、西安-纽伦堡全货机航线（区港联动港仓前移）、中航汉胜保税维修、克林斯曼保税物流、施耐德电气扩产及区外保税、丝路跨贸国际采购综合服务平台及产业联盟等一批有前景、产出好的外向型项目早日建成达产，取得实效。

2020年6月9日