「南方日报」汕头立法推进殡葬改革20年

    《汕头经济特区殡葬管理条例》是汕头成为经济特区拥有立法权之后出台的第一批条例。1997年该条例出台，在当时的汕头引起了不小的轰动。

    在此之后，在殡改及相关领域，立法推出目标责任制考核办法、公墓管理办法等，以及对相关立法与时俱进进行完善——立法在过去20年间推动和保障了汕头殡葬改革的进程，汕头全市的火化率也由最初的9%到实现了连续多年100%。

    “从殡葬管理到公墓管理，再到推广生态殡葬、惠民殡葬和绿化殡葬，汕头的殡葬改革突破历史，取得了翻天覆地的变化。”曾参与过当年最早的相关立法工作的汕头市殡葬协会常务副会长张云良说。

    1997年

    全市火化率仅9%的背景下立法

    我国的殡葬改革始于1956年，火化制度作为殡葬改革的一项重要制度在上世纪60年代被提倡，并在80年代逐渐推行，90年代开始执行。

    19***年，汕头开始推行殡葬改革、实行火葬，但是收效甚微。1994年，汕头市政府发布了《汕头市殡葬管理实施办法》，然而，汕头占用耕地、林地造坟，乱埋乱葬，封建迷信殡葬活动等违法现象并未能得到有效遏制。

    据当时的不完全统计，1997年，汕头全市共有坟墓达50.01万个，占地面积15781亩，其中1992年至条例颁布前新造坟5.68万个，占地面积1828亩。这些坟墓多数分布在公路两侧、水库区、近郊区和风景旅游区，严重破坏了生态环境和自然景观。

    “1997年以前，汕头的‘乱埋乱葬’现象特别严重，高速公路、国道两旁的山地上随处可见白花花的坟堆。坐在飞机上俯瞰汕头的山上密密麻麻的全是墓穴，严重影响汕头的市容市貌。1997年以前，汕头全市的平均火化率仅为9%，汕头市内的火化率也只有20%，而下面的一些村镇只能达到百分之几。全市全年实行火化的遗体约2000多具，这其中，大部分都是五保户、困难户和机关党员干部。”原汕头市民政局副局长、现任汕头市殡葬协会常务副会长张云良说。

    1997年3月25日，汕头市第九届人大常委会第三十三次会议通过决定《汕头经济特区殡葬管理条例》自1997年9月1日起施行（已于2004年6月1日废止）。

    《汕头经济特区殡葬管理条例》（下称《条例》）是汕头成为经济特区，拥有立法权之后出台的第一批条例，当年参与立法的张云良说，“《条例》的出台，在当时引起了不小的轰动。我们从年初开始调研，直到3月底，《条例》最终确定出台。”

    1998年

    考核办法出台，政绩考核挂钩

    《汕头经济特区殡葬管理条例》中指出：“殡葬管理工作的任务是全面实行火葬，禁止土葬，破除封建迷信的丧葬习俗，提倡文明、节俭办丧事。”《条例》中对火葬管理、墓地管理、丧事管理以及相关法律责任作出了细化，并规定汕头经济特区范围内的一切单位和个人都应遵守本法规。

    《条例》中第二十条明令：禁止占用耕地、林地、风景名胜区、自然保护区、河海堤坝和在通航河道、铁路、公路（国道、省道）两侧视野范围内建坟墓。已经建立的，除国家已批准的经营性公墓、受国家保护的烈士墓、知名人士墓和具有历史、艺术、科学价值的古墓外，凡在1994年10月1日《广东省殡葬管理办法》施行之日起修建的坟墓和因风景名胜区、自然保护区管理需要必须迁移或平毁的坟墓，由当地民政部门会同国土或林业部门责令墓主将坟墓迁移或平毁。其它坟墓的墓主应当在墓地植树绿化屏蔽。

    “《条例》出台后，各区、县开始强力推行，成立殡葬执法队伍，并对‘故意拖延时间超过停尸时限的’施行强制火化，对违反《条例》第二十条违规土葬的进行起棺火化，强制拆除或平毁，或将遗体、骸骨迁入公墓。”张云良告诉记者，当年光潮阳区就起尸200多具，濠江有几十具，澄海也有。

    从1998年起，汕头市开始实行《殡葬管理目标责任制考核办法》，各区县政府，各区县长、区县分管殡葬改革工作的领导都要接受考核。考核标准实行100分制，将火化率、殡葬设施建设、遗体和骨灰管理、公墓管理、清坟工作、行风建设等工作都纳入加分和扣分，列入奖罚。“殡葬考核不达标，对区、县领导的升迁有一票否决权，推行殡葬改革几十年，我得罪了许多人。”张云良说。

    2002年

    首部规范公墓管理的政府规章

    《汕头市公墓管理办法》（下称《办法》）是汕头市第一部专门规范公墓管理的政府规章，于2002年2月6日生效。该《办法》以***《殡葬管理条例》等上位法为依据，规范了公墓许可制度，细化了公墓管理规定，深化了公墓执法机制，从政府规章层面建立起汕头市的公墓管理基本制度。《办法》颁布后，为贯彻各项制度，汕头市各区县又相继出台一系列配套文件，完善公墓管理制度。通过制定和实施这一系列配套文件，切实规范了汕头市的公墓管理，促进各项规定落实，实现以制度推动工作。

    “伴随着殡葬改革工作，尤其是火化政策制度逐步贯彻落实，公墓建设和管理的重点和任务也逐步发生变化，从加强公墓建设向加强公墓管理转变。”张云良说。

    在2009年的一份《汕头市公墓管理办法》立法后评估报告中提到，自从《汕头市公墓管理办法》颁布以后，汕头市批建经营性公墓已达6家，其中已建开业3家，在建或筹建3家，拥有墓穴50000个；公益性公墓有12家，拥有墓穴5725个；骨灰楼（含塔陵园）有35家，拥有骨灰存放格位26万个；公墓设施服务能力明显增强，基本可以满足人民群众的丧葬服务需求。从年检情况看，公墓包括骨灰楼（堂）都被纳入年检范围后，近七年里，汕头市公墓业务单位的参检率都达到100%，合格率达到99%以上。

    在清理整治“城中坟”、“村中坟”工作上，自2002年到2009年期间，汕头市通过开展多次专项清理整顿活动，共整治“城中坟”、“村中坟”和“三道两区”旧坟墓6.3万穴，面积927亩，植树33万株。据测算，共节约土地资源1000多亩，对保护自然环境起到积极作用。

    2004年

    特区范围扩大后的新《条例》

    2003年，经***批准，汕头行政区扩大，澄海撤市建区，河浦、达濠合并成为濠江区；升平、金园合并为金平区；龙湖区保留，另外将外砂镇、新溪镇划归龙湖区；原潮阳市撤分为潮阳、潮南两个区。

    由于汕头特区扩大，殡葬改革工作作为一项全市性的工作，由于原法规的适用范围只限于特区，形成殡葬管理“一市两制”的格局，不利于统一管理和殡葬改革的深入开展，尤其是汕头行政区划调整以后，这个矛盾更加突出。

    为了适应新形势下依法管理殡葬工作的需要，保障全市殡葬改革工作的顺利进行，2004年6月1日，《汕头殡葬管理条例》（下称新《条例》）出台，同时原《汕头经济特区殡葬管理条例》被废止。这部覆盖整个汕头的殡葬管理《条例》，“比1997年的《条例》管理力度更大，尤其针对‘骨灰违规二次土葬’现象，新《条例》第三十三条规定：‘将骨灰装入棺材土葬，或者在耕地、林地、城市公园、风景名胜区、文物保护区和自然保护区、水库、河海堤防工程和水源保护区及铁路和公路（国道、省道）两侧建墓的’民政部门可依法强制责令平毁坟头或限期迁出。并对公墓包括骨灰堂塔、陵园等骨灰存放场所的经营服务行为，进行了进一步规范。”

    “但是，2004年的《条例》较1997年的处罚却更轻。”张云良说。

    比如，1997年的《汕头经济特区殡葬管理条例》中规定：“对应火化的遗体不实行火化的，由民政部门对直接责任者处以5000元罚款，并强制将遗体火化”；而《汕头殡葬管理条例》中对应的条款指出：“不按规定火化遗体，或者擅自将遗体运往市外或者从医疗卫生机构、殡仪馆运出，或者故意拖延时间超过停尸时限的，由民政部门责令限期火化；逾期不火化的，由民政部门对丧事承办人或直接责任人员处以500元以上2000元以下罚款，并强制将遗体火化，所需费用由被执行人承担。”罚款数额由5000元下降到500元以上2000元以下。

    “惩罚更轻，是因为在当时殡葬改革已经逐渐被市民所接受。2002年，经过5年的努力，全市的火化率已经达到100%。1998年，全市举行第一次海葬，只有38具骨灰撒海。到2002年，仅澄海区参与骨灰海葬的就有1844名。当人们可以自觉地遵守，形成习惯和常态的时候，代表社会文明的进步，法律就可以稍微‘淡出’了，所以，出于各种考虑，我们降低了部分惩罚力度。”

    2010年12月1日，广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准关于《汕头市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定》，现行的《汕头殡葬管理条例》已经过修改。

    2015年

    修订条例使得惠民殡葬政策覆盖全市

    2015年9月30日，汕头市民政局提交了关于《汕头经济特区殡葬管理条例（修订送审稿）》的说明，说明中指出，随着我国法治建设的发展，以及汕头市殡葬事业的推进，殡葬管理出现了一些新情况新问题，需要在法规制度上进一步完善。

    “一、殡葬行政执法方式发生了变化：由于行政强制法的颁布实施，取消了民政部门对违法殡葬行为可以强制执行的规定，对违规土葬需要强制执行的，要依法申请法院强制执行。二、殡葬行政执法体制发生了变化：经过近十年来行政层面上的体制改革、濠江区的大部制改革、殡葬行业馆所分设等管理体制改革，汕头市的殡葬行政执法体制不断在调整，急需法规层面进行全面梳理和清晰定位。三、殡葬服务设施条件发生了变化：《汕头市殡葬管理条例》自2004年颁布实施以来，汕头市殡葬服务设施建设取得较快发展，目前，全市有经营性公墓5家营业，公益性公墓12家，镇村级骨灰楼37家，殡仪馆4家，因此，对于依法加强对殡葬服务设施的事前、事后监督的需求越来越迫切，需要法规进行规范。”

    同年10月，《汕头市免除城乡居民殡葬基本服务费用的实施意见》出台，凡在汕头市死亡且遗体实施火化，以及在异地死亡且遗体实施火化的汕头市户籍居民，免除殡葬基本服务费用，实现惠民殡葬覆盖全市。免除殡葬基本服务费用所需要的资金，除了由广东省级财政补助之外，差额部分由逝者生前户籍所在地的区县政府承担，纳入财政预算，专款专用。

    2016年

    建立殡葬行业依法治理格局

    2016年3月24日下午，在汕头市殡葬管理工作会议上，汕头市民政局局长陈镇坤发表讲话，讲话中提到，2016年仍要坚持运用法治思维和方法，加强殡葬行业监管。“要发挥特区立法权，通过立、改、废工作，力争用一到两年时间，构建层次分明、上下协调、管用实用的地方殡葬法规政策体系，形成行业依法治理的有序格局。”

    2016年，不仅要扎实推进《汕头市殡葬管理条例》立法修订，坚持问题导向，建立完善推进殡葬改革、规范殡葬服务、强化殡葬管理的各项配套政策和标准体系，为规范公墓建设、违法殡葬行为治理、殡葬行政强制执行等提供依据，同时要推进《汕头市公墓管理办法》的修订，建立与条例内容衔接，规定相配套的公墓管理制度。

    2016年5月，汕头首个树葬区即将按照计划投入使用，也同时在抓紧制订《汕头市海葬树葬管理办法》，总结实践经验，规范政策措施，成为强化殡葬改革的制度保障。

    汕头市民政部门提出要继续强化殡葬行业监管。在公墓管理方面，汕头市民政部门将贯彻执行《广东省市场主体许可经营项目监管清单》，加强经营性公墓管理。严格落实公墓年检制度，不断规范市场经营行为。贯彻节地生态安葬要求，推进公墓的生态化建设。

    在殡仪服务方面，汕头市民政部门也将进一步发挥殡葬协会的行业推动和自律作用，支持其实施《汕头市殡葬行业自律公约》，加强殡葬中介管理，规范代理服务行为，维护行业秩序。并继续深入推进殡葬服务“三规范一推行”专项整治，巩固提升殡仪服务规范化水平。

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