南山区审计局2007年第3号审计结果公告

2002至2004年度教育费附加管理和使用的绩效审计结果

　　（二〇〇七年五月二十一日公告）

    根据我局2006年度审计计划和深南审通[2006]19号审计通知书，我局组成审计组于2006年4月7日至5月31日，对我区教育费附加2002至2004年度的项目计划、资金管理和使用效益等情况进行了绩效审计，并对2005年度的项目安排情况进行了延伸审计。提供真实、完整的与审计相关的各项资料是深圳市南山区教育局及其他有关单位的责任，我局的责任是对其提供资料所记载的内容发表审计意见。根据《中华人民共和国审计法》第三十九条规定，现将审计结果报告如下：

　　一、基本情况

　　（一）项目基本情况

　　教育费附加是***为加快发展地方教育事业，扩大地方教育经费的资金来源而向缴纳产品税、增值税、营业税的单位和个人征收的专项附加费。教育费附加由地方税务机关按纳税人实际缴纳的产品税、增值税、营业税税额的2%征收（2005年10月1日起改为按增值税、营业税、消费税实际纳税额的3%征收），纳入财政预算管理，作为教育专项资金，根据“先收后支、列收列支、收支平衡”的原则使用和管理。

　　我市各区及市本级征收的教育费附加，先由市教育局按市本级征收数的20%集中留作全市重大活动经费后，再由市财政部门按全市中小学（含职业教育和特殊教育）在校学生人数和生均分配标准进行转移支付分配。根据深圳市财政局和深圳市教育局联合下发的深财预[1997]6号文件规定，市财政转移支付的教育费附加主要用于下列项目：1、改善“三差”学校的办学条件；2、补充完善新开办学校的设备设施；3、完善创建国家、省、市级重点中小学的设备、设施；4、实施国家教委、省教育厅中小学设备、设施达标及学校上等级评估和全市教育服务网建设；5、开展中小学教育教学改革试验；6、全市性教育教学宣传活动及扶持支援贫困地区学校改善办学条件。

　　市财政局对应转移支付的教育费附加实行按收入进度分批拨付，每年数次，无固定时间。因此，我区财政部门一方面及时将收到的每一笔资金转入教育费附加专户列支，另一方面，参考上年度教育费附加的收入规模向区教育局下达教育费附加支出的预算控制数，区教育局按照控制数的规模编制具体的资金使用计划，上报区政府。区财政局按照区政府批准的项目计划拨付资金，对需要政府集中采购的，按照政府采购中标价拨款；对不需要集中采购的，则直接按计划数拨款。2005年下半年，区财政局开始对教育费附加项目资金实行国库直接支付。

　　我区财政收到市财政局转移支付的2002-2005年度教育费附加为20,226万元，累计安排15,100万元，截止2005年底，区财政局体现的教育费附加累计帐面结余（含以前年度已安排使用项目未拨付的资金）9,263.60万元。

　　从已安排教育费附加项目的使用单位看，用于九年义务教育学校的占88.2%，用于普通高中、职业高中等非义务教育学校的占6.4%，用于民办学校的占2%，用于电教站、教科中心等非教学单位的占3.4%。项目分类汇总情况详见下表：

　　教育费附加项目计划分类汇总表

　　                                         单位：万元

(二) 实施审计的基本情况
　　根据本次审计的实施方案和绩效审计的工作要求，我们对教育费附加管理和使用的主要环节进行了审计。审计组在查阅我局有关年度财政预算执行审计档案资料的基础上，对区财政部门提供的教育费附加年度收支情况及有关工作流程进行了核查；根据上级有关文件规定的教育费附加使用范围，结合区财政局下达的支出控制数，对区教育部门提供的项目安排计划和资金使用进度情况进行了分析；根据区教育局提供的有关专用设备、设施配备技术性标准，对部分年度教育费附加项目指标的科学性进行了对比分析；根据区教育局提供的2002-2004年度教育费附加项目中标书和工程验收报告，逐一查看了各项工程的验收手续，对照政府采购部门下达的有关采购计划，核查了政府统一招标项目的中标结果和执行情况；对非政府采购的教育费附加项目，根据区教育局提供的本系统集中采购工作制度规定的程序，对该局自行组织采购项目中的15个招标档案进行了抽查；根据区教育局提供的各学校固定资产使用情况统计表等资料，通过实地观察、走访座谈、核对年度教学计划和每周课程安排、检查功能室使用记录等方式，对北师大附中等8所学校的功能室的管理使用情况进行了现场检查；调阅了2002-2004年度区政府教育督导室编发的学校教育发展年度督导评估报告和区教育局对各学校的内部审计报告，还通过其他渠道，查阅了有关教育经费的其他资料，并根据征求意见时区教育局补充的资料对有关部分进行了修改。
　　二、 审计评价意见
　　审计认为，教育费附加的持续投入，对于改善我区中小学的办学条件，补充完善新开办学校的设备设施，完善创建国家、省、市级重点中小学的设备、设施，实施国家教委、省教育厅中小学设备、设施达标及学校上等级评估，开展中小学教育教学改革试验和学校网络信息化建设等，起到了重要的促进作用。近年来，有关部门也进一步加强了对教育费附加资金的管理，区财政局结合实行国库直接支付，逐步加强了对教育费附加项目资金的使用监控，区教育局在加强教育经费管理等方面采取了许多积极措施，对于加强教育费附加使用情况的监督、保障资金按规定用途使用、提高资金使用效果起到了积极的促进作用。具体措施主要体现在以下六个方面：
　　一是狠抓制度建设，逐步建立健全了财务管理等一系列规章制度，并通过对学校、幼儿园财务实行集中管理和核算，进一步加强了对各单位资金使用的财务管理和监督；
　　二是通过开展对各学校、幼儿园的定期审计和校园长任期经济责任审计，进一步加强了对各学校、幼儿园的审计监督，已完成的首轮审计已经覆盖了所有的学校、幼儿园；
　　三是在政府集中采购的基础上，对本系统非政府采购项目中达到内部规定标准以上的采购项目和全部工程类项目实行统一招标，进一步规范了各学校的采购行为；
　　四是通过加大对西丽片区学校的投资倾斜力度，在努力促进教育事业的均衡发展方面取得了明显的效果，基本实现了全区无薄弱学校；
　　五是结合学校标准化建设要求，已开始着手编制学校建设和设备设施配备标准化方案；
　　六是努力转变过去重投入、轻管理和使用的倾向，并已开始制订全区教育系统的绩效评价指标体系。
　　同时，审计也注意到在教育费附加的项目安排、资金管理和使用效果等方面存在的问题，尽管其中一些问题自2004年度以来，已经随着区教育局各项规章制度的逐步完善和管理措施的逐步落实得到了一定程度的遏止，但审计认为，区教育局、财政局和其他有关部门仍有必要对这些问题进行深入的剖析，进一步探讨如何从完善管理机制入手，从根本上清除这些问题的有效方法。
　　一是教育费附加的具体支出项目没有依法纳入财政预决算管理体系。
　　***发布的《征收教育费附加的暂行规定》第八条明确规定：“地方征收的教育费附加，按专项资金管理，由教育部门统筹安排，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学办学条件”，深圳市教育局和深圳市财政局联合下发的深财预[1997]6号文件更是进一步规定，教育费附加要“由区教育主管部门商同级财政部门，按照使用范围提出安排方案，报市教育主管部门审查，同意后使用”。但区财政局在审核教育费附加项目计划时，没有就项目的必要性和指标的科学性进行深入的、切合实际的预算审核和财政监督。由于项目计划安排滞后，区财政向政府提交的年度预决算报告也只反映每年实际收到市财政局转移支付教育费附加的列收列支总额，而未包括具体的项目计划安排和支出情况，致使教育费附加的预算安排没有纳入预算统一下达。
　　二是项目计划和具体项目指标确定的科学性有待加强。
　　经审计，区教育局每年在制订教育费附加资金使用计划时，未能做到主动地按照学校建设标准并结合阶段发展规模及教学活动的实际需要，有计划、分步骤地统筹考虑，而是被动地按照各学校提出的投资和建设要求安排，尽管相关职能科室事前也到有关学校进行了现场调研，但由于缺乏科学细致的可行性论证，在编制年度计划和确定具体项目指标时，仍存在一定的随意性，甚至存在个别项目重复安排的现象。
　　例如，在校园网络建设方面。我区经过近十年的持续投入，教育系统校园网建设投资已达1.5亿元，其中2002-2005年度通过教育费附加安排的就达6,397.5万元，占同期教育费附加项目总额的42.4%，共有52个学校建成59个校园网，基本实现了“校校网”、“室室通”，每间教室、实验室、功能室及办公室都配备了电脑和显示终端（电视机或投影机、背投电视机），均可直接进行网络化教学；已完成了17所学校网络显示终端由普通电视机向液晶投影仪或大背投的更新换代，实验学校还加配视频展示台。各学校通过购买、、制作等途径，进行资料库建设，全区教育教学资源累计总量已超过10T（学校间的教育教学资源部分重复）。就个体而言，无论是教育信息中心的办公系统及各类服务平台建设，还是各学校的课件开发、资料库建设以及教学管理和办公自动化，对于提高工作效率，便于电脑教学和校内教学交流，都起到了积极的促进作用。
　　审计认为，就总体而言，尽管区教育局从1999年就开始制订并不断完善教育系统网络建设的总体规划和实施方案，但到目前为止，各学校仍是从各自的需求出发，开发自己的办公及教学软件，各自购买或开发自己的课件，各自进行自己的资料库建设，造成重复投资、重复开发建设。教育部办公厅2001年下达的《关于中小学校园网建设的指导意见》中明确指出：各地教育行政部门要结合当地中小学普及信息技术教育的实施规划，统一规划好校园网建设工作，由各级分步实施，以保证标准的统一性和软件的兼容性。”由于城域网建设滞后，各学校校园网之间以及各学校与区教育局信息中心之间的连接还必须借助于因特网，将来城域网建成后，各学校自主开发的各类办公及教学软件，将面临由于系统无法兼容而被淘汰的问题。
　　三是部分项目没有严格按政府采购计划执行，工程项目实施过程的监督措施及验收手续不够规范。
　　审计抽查发现，教育费附加项目的工程验收手续不规范，不仅验收方式简单，缺乏必要的内涵，就连仅有一页纸的验收报告单的格式都不统一，有些验收单上没有正规施工监理公司签章，有的项目甚至连验收报告单都没有。
　　在执行政府采购计划方面，虽然有关项目均能按照区财政下达的政府采购计划进行公开招标，为了严格管理，区教育局对未达到政府采购标准的建设维修工程和5万元以上的物资采购也统一实行了公开招标，但审计发现，一些通过公开招标确定的项目，由于中标金额低于项目计划数，因此，有些学校在具体实施过程中，往往以原招标计划有疏漏等借口，在中标数以外自行增加工程项目或工程量，然后再设法通过区教育局向区财政申请差额部分的追加拨款。
　　例如： 2002年度蛇口中学运动场改造工程，计划安排150万元，中标金额为128.25万元,但该校在与项目中标单位签订工程合同时，又以原招标计划未考虑球场的灯光照明系统为由,签订了一份造价13.78万元的增加灯光照明系统的补充合同,并获得了追加拨款；工程完工后的验收报告,除学校和施工方代表外, 代表主管部门参加验收的是区教育局体卫室,而施工监理一栏盖的也是区教育局体卫室的公章,签字的却是非监理公司的一个不具备监理资质的人，因为其经常承接区教育局的运动场改造工程而被请来作为施工监理。
　　四是一些学校存在重建设轻管理使用的现象，致使部分设施使用率低，未能达到原设计要求和使用功能。
　　审计抽查发现，大部分学校为了适应等级评估和特色教学的需要，大量建设各类功能室，但从使用情况看，目前小学的功能室主要是在供各类兴趣班使用，使用率偏低，中学的各类功能室更是很少使用，未能达到原设计要求和使用功能。究其原因，客观上，有一些功能室的功能定位方面的原因，如由于历史原因，原物理、化学等功能室的设计功能不能适应新的科学课课程设置需要，也有应试教育对中学阶段的压力过大的问题，就主观而言，则很大程度上取决于学校管理者的管理水平和效益观念。
　　例如：电教室，又称多功能室。随着多媒体网络进入普通教室，一般的多媒体课可以在普通教室进行了，因此，各学校的电教室只是在全校性的会议或大型演出、演播等活动时才使用，但海滨小学却能从教学的实际需要出发，将电教室（多功能室）的桌椅设置成活动的，平时是舞蹈课、雨天的体育课课堂和武术等兴趣班的活动场所，有大型活动时，才恢复为会议室、公开课课堂和艺术教育综合汇报演出厅，大大提高了使用效率；电子阅览室，原设置是通过网络查阅资料、浏览教学资料库和阅读电子读物，但由于这一功能可以直接通过每个教室和教职工的电脑来完成，不需要再通过电子阅览室来进行，因此，多数学校只是把它作为第三间电脑室使用，有的学校则把电子阅览室装备的电脑配给教师使用，而把教师手里替换下来的电脑摆在那里做样子；科学实验室，多数学校只是在上科学课时才使用，但海滨小学却能灵活安排，不上科学课时，也作为书法、绘画等功能室使用；中考人机对话室，为了满足中考英语口试的需要，全区共在有关学校配置了11个中考人机对话室，有些学校只在中考时才使用，而荔香中学却能结合电脑教学的需要，将本校的中考人机对话室作为电脑课教室使用；图书阅览室，各学校图书阅览室及其图书大都是为了应付学校等级评估而设置的，虽然书架上摆放了几万册图书，但很多都不适合教师及学生阅读，有的学校报刊阅读栏上几年前等级评估时摆放的期刊杂志一直没有更新，有的中学书架上却摆放了大量的小学读物。
　　审计抽查时在某小学看到，上课时间，一边是50多名学生和简陋的课桌椅挤在一起的普通教室，另一边是各类配置齐全却很少使用的功能室；课余时间，一边是许多学生在基础设施简陋的操场上做着简单的游戏，另一边却是静悄悄的几乎不对学生开放豪华体育场馆，形成了鲜明的对照。
　　三、 审计建议
　　1、建议区财政局进一步加强对教育费附加的预算管理和财政监督。在安排各单位年度预算的同时，应将教育费附加一并纳入年度预算统筹安排，经法定程序审批后实施；同时，要尽快清理那些历年已经列支、但尚未作出具体项目安排的教育费附加，按照资金性质和使用范围，与有关业务主管部门共同落实具体资金使用计划，经法定程序批准后实施，使这些沉淀资金尽快发挥应有的使用效益；要加强对具体项目安排的审核监督，有效防止超范围使用和重复建设等问题的发生；要维护政府采购计划的严肃性，不应随意在项目中标数以外追加拨款，对实际需要非追加不可的，应依法履行招标手续。
　　2、建议区教育局进一步增强项目计划和具体指标确定的科学性。在编制项目计划时，应按照学校标准化建设的要求科学地制定中小学设备设施配置标准，结合学校均衡发展的需要和各校班级及学生的发展规模统筹考虑；同时，应在广泛进行调查研究的基础上，制订完善统一的各类设施设备指标体系，作为确定具体项目资金额度的依据。
　　在校园网络建设方面，应将我区教育系统信息化建设纳入全区信息化体系，并与全市的信息化建设接轨，做到统一规划、统一建设，实现资源共享。要在对已投入的校园网络资源进行整合的基础上，通过校际互通，实现学校管理和教学成果等方面的资源共享，建立健全服务体系及运行机制，形成多功能、交互式的教育资源服务体系和硬件、软件共享的网络教育公共服务平台。
　　在功能室设置和使用上，要根据国家课程改革发展方向和学校实际教学需要，设置装备一些适应性强、便于综合利用的功能室，不能为了体现特色教育，而忽略了普通教育阶段教学发展的基本需求。建议区教育局制定科学合理的设备设施配备标准和更新条件，对替换下来尚能使用的设备设施，应通过统一的捐赠活动等方式，实现再利用，并加强对在用设备设施的维护和管理。
　　在此，北大附中的经验值得学习。该校的主要做法有三：一是严格按照学校的发展规模循序渐进地增加设备设施，避免闲置浪费。二是充分利用走廊、门厅等过度空间，建设开放式功能室，提高使用效率。如：在走廊公共活动区设置了小学部活动空间、初中部学科交流空间，并配备了与校园网相通的电脑，既是展示学生各项学习成果的平台，同时也是学生课余活动和交流的场所；在小学和初中每间教室外的走廊都设置了图书开放角，由学生自主管理，每学期对图书进行补充、更换。三是重视已使用设备设施的维护和管理，确保设备设施完好耐用。以电脑为例，该校的电脑大都是2001年建校时购置的，至今均完好在用。
　　3、建议政府采购管理部门在确定政府采购定点供应单位时不仅要注重经济性，也要考虑商品的品质和服务质量。应将一些通用设备的政府定点采购，统一安排在大型专业连锁电器商场，或直接通过生产厂家进行，具体采购时间可由各单位根据采购计划和实际需要实施，区财政部门负责有关手续的审核监督，并通过国库定期结算，集中支付；在尚未实行政府公务用车改革前，对公务用车的维修保养也可参照这一做法，将各类品牌汽车专修店确定为相应品牌汽车的定点维修点，以确保服务质量，防止不规范行为。
　　4、建议有关部门针对深圳教育经费资金较为充裕、学校设备设施基础较好这一特点，研究制订新的、适合本地区经济和教育事业发展形势的教育费附加管理和使用办法，进一步明确其功能定位、资金使用对象、使用范围和绩效评估标准等，更好地发挥这部分专项资金的使用效益，保障基础教育事业的全面均衡发展。     

二〇〇六年七月十九日