后ECFA时代的两岸经贸新格局
蔡宏明
2010年6月29日,海基海协两会在重庆举行第五次江陈会谈,双方正式签署“海峡两岸经济合作架构协议、“海峡两岸智能财产权协议”,并讨论新一轮两会会谈的议题,包括:两岸医药卫生合作议题并签署协议,逐步开展两岸文化教育科技卫生交流;ECFA生效后,展开两岸投资保护协议协商。
由于两岸ECFA系类似东协与中国大陆经济合作架构协议模式,是全面性的经济合作协议,其内容涵盖了两岸间的主要经济活动,确定了未来两岸经济合作的基本结构和发展规划。ECFA之签署将对两岸经贸关系发展之影响,值得关注。
ECFA的“两岸特色”意义
就ECFA协商过程与协议内容而言,ECFA在下列几方面充分显示其“两岸特色”:
一、短期间内达成协议
整体而言,ECFA的协商是两岸两会自2008年6月恢复制度性协商以来,所面对产业部门与议题内容最广泛、时程最紧凑、也最难协调之协商。两岸能在半年之内达成协议,在WTO成员之区域贸易协议谈判史上也是前所未有的,相对于香港与大陆自二○○二年一月举行首次CEPA正式协商会议,至二○○三年六月底才正式签署,大陆提供给香港287项产品零关税之经验,两岸能在短短的半年之内,达成协议,实属难得。
二、ECFA未出现“政治语言”
ECFA序言列明“本着世界贸易组织(WTO)基本原则,考虑双方的经济条件,逐步减少或消除彼此间的贸易和投资障碍,创造公平的贸易与投资环境。”,而未出现港澳和大陆签署的CEPA(更紧密经贸关系安排)中有关“一个中国”或是“国家主体同其单独关税区之间的经贸关系安排”等文字,也未出现像“一国两制”、“一中各表”、“和平统一”等政治语言,一方面是因为ECFA以“经济议题”为定位,一方面则是为了消除台湾内部对“ECFA是否形成一中市场”、“是否冲击台湾主权”等争议,并积极响应马“总统”要求之“对等、尊严、互惠与比例”原则,以寻求台湾民意支持。
三、未规定10年内达成自由贸易区为目标
WTO会员所签署的区域贸易协议(RTA),其自由化之程度,必须达到“绝大多数贸易”(substantially all the trade,SAT);达成这个自由化程度的时间表,原则上不应超过10年(例如东协─中国大陆全面经济合作架构协议确立在2010年建立自由贸易区之谈判目标),而质疑马政府承诺不再开放830项农产品的可能性。
对此,ECFA未规定“以达成自由贸易区为目标”,未规定完成自由化时间,对于货品贸易、服务贸易、投资协议与争端解决协议之开始时间,但未规定完成协商之时间,除了有回归“逐步推动、先易后难”的弹性原则之外,也具有化解台湾内部有关十年内须有消除90%关税与非关税障碍之争议外,也避免因设定时间表而衍生协商开放压力之考虑,亦为“两岸特色”之表现。
四、ECFA早收清单反映“互补互利”因素
ECFA早收清单项目大部分都是以具有两岸产业互补之特性,例如台湾的化学品、石化原料、塑料原料/制品、橡胶原料、纺织纤维、钢铁、铝铜制品、机械及其零组件、工具机及零组件、自行车及零组件、光学产品、电子产品及材料、汽车零组件等,均属大陆加工生产之重要投入,适用零关税,也有利大陆之关联产业。
至于,台湾同意对大陆提早降免关税的项目除双方互惠开放之项目(通常是台湾出口大陆的主力产业)之外,台湾无产制或是需要从国外进口之原物料,是主要类别,开放这些大陆原物料原料零关税进口,也有利降低台湾生产加工成本。
五、展现“让利原则”
由于ECFA协商过程中,在野党质疑一旦签了ECFA,大陆商品将大量进来、劳工面临失业、农民面临失业等冲击与可能带来之社会财富重分配的影响与冲击三中族群之争议。对此,ECFA早收清单未列入农产品及弱势产业,且主动对18项农产品与攸关传统产业与中小企业之50项产品提供零关税,实则显示大陆强化两岸和平发展之经济基础与社会基础的用心。
特别是在服务贸易方面,中国大陆对台湾开放的程度都超越其WTO承诺,让台湾享受的比欧、美、日本等更优惠的市场进入条件。例如,中国大陆加入WTO时并未承诺专业设计服务业别,ECFA中大陆对台湾开放模式1(跨境提供服务)、模式2(境外消费)及模式3(独资设立商业据点);允许台湾服务提供者在大陆设立合资、合作医院,并允许台湾服务提供者在上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省设立独资医院;台湾的银行在大陆申请设立独资银行或分行,只需在大陆已经设立代表处1年以上即可(其它WTO会员需设立2年以上);对于经营人民币之时程限制,缩短为在大陆经营业务达2年,且前1年获利即可提出申请(其它WTO会员须符合经营3年,且连续2年获利)等。
相对的,台湾对中国大陆开放的都属于原来在WTO架构下开放的水平,没有超越台湾对其他WTO会员的程度,更是大陆对台湾很明显的“让利”。
ECFA对两岸经贸往来的影响
(一)ECFA将带动两岸贸易
ECFA生效之后,由于早期收获清单纳入石化中上游、纺织、机械、汽车零组件等五大类产品项目,由于关税显著降低,未来有利于相关台湾产品进入中国市场,相关商品在大陆市场将会更有竞争力。同时,纳入早期收获清单的大陆商品,也有扩大出口至台湾的空间。
特别是过去两岸经贸交流主要动力来自于欧美市场的需求,两岸作为全球产业链分工的组成部分,建立起分工合作关系,即由台湾提供零部件,经大陆加工生产向欧美市场出口,如今大陆持续实施家电下乡、汽车下乡等扩大内需政策,已经改变该驱动力。
就两岸贸易依存度而言,由于东协加一导致大陆市场占有率下降,被视为是争取列入早收清单之重要诉求,而分阶段降税将带动台湾相关产业出口至大陆进而提升贸易依存度。
(二)两岸贸易与扩大内需政策结合
ECFA生效之后,两岸贸易将呈现与大陆扩大内需政策结合的特色,特别是台湾取得大陆同意将较具竞争力之袋包箱、针织成衣及服饰品、泳衣、袜、内衣、毛巾、鞋、小家电、手工具等传统产业的产品,列入其早期收获降免税项目,为我有出口潜力之50项产品争取大陆市场,有助于台商在大陆内销市场之拓展。
就服务贸易早收清单的影响而言,由于大陆将对台湾之会计、计算器(计算机)及其相关服务、研究和开发、会议、专业设计、进口电影片配额、医院、民用航空器维修,以及银行、证券、保险等11个服务行业扩大开放,提供台湾服务业大陆市场扩张之机会。
同时,为使台湾基层民众感受到大陆释放的善意,将加强与台湾中南部企业交流,将进一步推动大陆企业与中南部中小企业建立直接采购关系。
(三)提升台商大陆市场竞争力
产品、石化、机械、纺织、运输工具等产业销陆的关税减少295亿元,有利于在大陆之台商采购台湾的原材料和零组件之成本,有助于提升台商在大陆市场之竞争力。
ECFA签订后,两岸间产业合作关系必然因为关税削减与障碍减低而更加密切,台湾可以利用中国大陆产业作为的合作伙伴,两岸的分工将更明显地呈现在垂直整合与水平整合。例如石化、纺织、机械及汽车产业,签订ECFA之后,交易时间与运输成本大幅降低,可采垂直分工模式,较技术性的产品在台湾生产,低档组装的阶段则迁移到中国,可增加中间产品或零组件运回台湾加工后外销之诱因。
同时,台湾较具竞争力之袋包箱、针织成衣及服饰品、毛巾、小家电等传统产业的产品,也列入早期收获降免税项目,有助于大陆内销市场之拓展。
就服务贸易早收清单的影响而言,大陆将对台湾之会计、计算机及其相关服务、研究和开发、会议、专业设计、进口电影配额、医院、民用航空器维修,以及银行、证券、保险等11个服务行业扩大开放,提供台湾服务业大陆市场扩张之机会。
(四)陆资来台进一步扩大和自由化
据经济部投审会统计,从2009年6月30日至2010年6月30日陆资来台共投资52个项目,约投入7700万美元(2009年全年陆资来台投资件数仅23件,金额为3,748.6万美元)。随着两岸签署ECFA、产创条例调降营所税率至17%等政策诱因下,除了大陆企业表达浓厚兴趣的6大新兴产业之外,由于ECFA早收清单中,台湾开放大陆服务业包括研发、会议、合办专业展览、特制品设计(室内设计除外)、华语合拍电影片、经纪商、运动休闲、空运服务业计算机订位系统、银行业等项目,预期未来陆资来台投资将持续增温,进而增进两岸双向投资与经贸动能。
特别是台湾给予大陆的银行经许可在台湾设立代表人办事处且满1年,可申请设立分行,将使中国银行、建设银行等大陆银行也有机会登台。
(五)推动两岸新型产业合作
97年8月台湾通过推动“搭桥项目”政策,建立一产业一平台,从个别产业开始,举办两岸产业交流会议的方式搭建双方交流桥梁。根据经济部技术处统计,自2008年12月至2009年底,已陆续举办过11场次的两岸产业合作会议,分别是中草药、太阳光电、车载资通讯、通讯、LED照明、光储存、信息服务、风力发电、车辆(含电池)、流通服务、食品、精密机械等11项产业,每场规模都在200人以上,其中大陆人士至少40人以上。具体成果,已促成522间两岸厂商洽谈与130间厂商签署合作意向书。
由于大陆强调“两岸经济合作的主体是产业合作”,同时将“产业搭桥”定位为“两岸新型产业合作”,加上ECFA“经济合作”(第六条)将加强推动“研究双方产业合作布局和重点领域,推动双方重大项目合作,协调解决双方产业合作中出现的问题”、以及“推动双方中小企业合作,提升中小企业竞争力”,展望签署ECFA后,势必将持续推动产学研一起参与的产业合作,势必将进一步带来两岸产业在研发、营销和建立共同标准、创设品牌方面的合作。
(六)闽台合作的发展空间
虽然ECFA“经济合作”中未参考中国东盟全面经济合作框架协议“经济合作”条文中,有关“各缔约方同意将‘湄公河盆地的开发’列入五个优先加强合作的领域”的规定,以及后续推动“大湄公河次区域经济合作机制”的作法,将台湾与海西区之合作纳入为ECFA框架下的“次区域合作”。
然而,由于“十一五规划”明确提出:“支持海峡西岸和其它台商投资相对集中地区的经济发展”,2009年5月6日提出:《***关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》,支持海峡西岸经济区作为两岸人民交流合作“先行先试区域”,而福建省也强调推动加快海峡西岸经济区建设,对台交流可“先行先试”。因此,未来福建省仍然可以按照“同等优先、适当放宽”原则,允许国家禁止之外、不涉及国家安全的各类台商投资项目,在海西经济区落地;积极推动建立两岸金融业监管合作机制,在此机制下,优先批准台资银行、保险、证券等金融机构,在福建设立分支机构,或参股福建金融企业,支持设立两岸合资的海峡投资基金,进一步扩大两岸货币双向兑换范围,逐步建立两岸货币清算机制。
同时,由于目前海西区已是台湾该产业的主要出口与投资据点,机电产品已成为海西对台出口的最主要商品;台湾出口关键电子零组件(含芯片等),加工装配后,出口到海外市场或回销台湾,形成两岸产业分工;同时以冠捷电子、捷联电子为龙头,华映光电等显示器产业链,总投资额超过10亿美元,冠捷现为全球液晶显示器最大供货商,而厦门已成为重要LCDTV产业聚落。未来“闽台产业合作”也可能成为ECFA“经济合作”框架下,推动之重大项目合作,以协调解决闽台产业中出现的问题。
后ECFA时代的两岸经贸新格局
对两岸关系而言,ECFA的签署可说是过去30年两岸经济关系发展的总结,ECFA为经贸关系提供制度化和正常化互动的基础,将使两岸经济交流与合作进入新的发展阶段。
除了ECFA“早期收获”(early harvest)清单将带动两岸货品和服务业在“优惠贸易待遇”之下,进一步自由化之外,ECFA签署后,两岸货物贸易、服务贸易、投资保障、争端解决等单项协议的商谈将在框架协议生效后6个月内开始,并尽速完成,显示两岸贸易投资自由化,未来将和两岸经贸制度化和正常化“同步发展”。
同时,在ECFA架构之下,两岸将以知识产权保护与合作、金融合作、贸易促进及贸易便利化、海关合作、电子商务合作、研究双方产业合作布局和重点领域、推动双方重大项目合作、推动双方中小企业合作等为“经济合作”重点,并逐步向其它领域拓展,显示未来两岸经济与产业合作,也将“深化发展”。
对两岸经贸关系而言,ECFA将带来下列影响:
一、两岸在ECFA架构下之“正常会员间关系”
基本上,ECFA序言强调“本着世界贸易组织(WTO)基本原则”,显示因为两岸都是WTO的成员,所以应该遵循有关区域贸易协议条文的规定,以建构两岸间之“优惠性经贸关系”。
特别是第5次江陈会签署“两岸智能财产权保护协议”,并将“智能财产权保护”列为ECFA“经济合作”项目,尤其彰显两岸相互提供给予WTO成员的待遇。
因为,过去由于中国大陆认为巴黎公约是规范“国与国”之关系,而其与台湾并非“国与国”关系,故其并未依WTO“与贸易有关之智慧财产权保护协议”(TRIPS)第2条第1项规定,所有WTO会员均应依巴黎公约第4条规定承认优先权的规定,承认台湾人民申请案之“专利商标优先权”。台湾对大陆人民申请案或以大陆申请案主张优先权者,则以“暂缓受理”予以搁置,双方作法均不符合WTO/TRIPS规范。如今,智能财产权保护协议纳入专利商标“优先权”,显示两岸在ECFA架构下之“正常会员间关系”。
二、后ECFA时代两岸经贸协商正常化
就两岸在ECFA架构下的互动型态而言,过去两岸两岸协商是以海基会在“陆委会”为主,前四次江陈会虽然已经达成十二项协议,但是这些议题之选定缺乏总体架构与系统性,加上须透过两岸两会安排协商,不仅在时程上不具可预测性,也无法使两岸的财经主管机关依据其专业考虑进行协商,将无法因应ECFA架构下之两岸经贸关系日趋正常化下,可能衍生之多样且繁琐的经贸问题或争议。
对此,ECFA“机构安排”条款规定,由双方指定的代表组成“两岸经济合作委员会”,委员会每半年召开一次“例会”,必要时经双方同意可召开临时会议。委员会可根据需要设立“工作小组”,显示两岸将针对货品贸易、服务贸易、投资保障、智慧财产权保护、金融合作、贸易便捷化及产业合作等经济合作领域,分别设立工作小组,由两岸主管经贸事务的政府部门与官员,直接进行协商,除有助于全面处理两岸经贸正常化所面对之各类繁琐、多样的经贸问题外,也可以让两岸经贸部门与官员得以如同与其它WTO成员之互动一般,使两岸“官方经贸协商机制”进一步正常化。
三、大陆对台经贸政策趋势
就大陆对台经贸政策趋势而言,由于大陆签定ECFA之战略目标在于建立具有两岸特色的经济合作机制,通过两岸“大交流、大合作”,促进两岸关系大发展,不断开创两岸关系和平发展新局面。特别是ECFA将有利于实现两岸经贸关系正常化,同时将有助于两岸经济交流与合作的全面深化,也为两岸政治、社会及文化等方面关系的发展奠定基础,创造经济条件。
其中,ECFA规定,加强智慧财产权保护与合作;金融合作;产业合作;贸易促进及贸易便捷化;推动双方经贸团体互设办事机构等经济合作事项,将成为大陆未来推动惠台措施之主要依据,进而使“惠台措施制度化”。
特别是自2005年以来,大陆单方面出台了几十项惠台政策。2009年5月大陆在第一届海峡论坛大会上,宣布推动陆企赴台投资、扩大对台采购、鼓励台资企业拓展大陆市场、增加大陆居民赴台旅游、海西区先试先行、加强两岸农业合作平台建设等惠台新政策,将藉由ECFA逐一落实,未来也将持续参考大陆港澳《更紧密经贸关系安排》(CEPA)的开放模式,作为未来增加对台湾提供较WTO承诺开放程度更为优惠待遇的开放。
四、对台湾大陆经贸政策的影响
就ECFA对台湾两岸经贸政策的影响而言,台湾从1980年代后期就开始推动两岸经贸正常化,包括民进党政府时代的“春节包机,双向直飞不中停”,马政府推动大三通、大陆观光客来台、开放陆资来台,都强调“操之在我”,甚至于依据“两岸人民关系条例”对两岸人员、资金往来、社会交流作“片面规范”。
如今在ECFA架构下,台湾对于两岸贸易与投资之限制、对于陆资来台投资人及其眷属停居留、就医、就学、购买不动产等限制,若衍生争议,依据ECFA第10条,都应“由双方透过协商解决”,或由“两岸经济合作委员会”以适当方式加以解决。
ECFA协议文本第16条“终止条款”载明:“一方终止本协议应以书面通知另一方。双方应在终止通知发出之日起30日内开始协商。如协商未能达成一致,则本协议自通知一方发出终止通知之日起第180日终止”,未来倘中国大陆未善意履行两岸经济协议,台湾当局评估后觉得有必要,即可以主动终止,不须大陆同意。然而,“终止条款”之适用,将导致原本享有降税待遇之农产品、化工产品、机械产品、电子产品、汽车零部件、纺织产品、轻工产品、冶金产品、仪器仪表产品及医疗产品等超过130亿美元的产品出口;而医疗、金融等服务业者原本可以较韩国、日本、欧美等其它WTO会员,享有更优惠条件进入中国市场之机会,也将因而丧失。在此制约之下,未来政府援引“终止条款”的“经济成本”与“政治效应”,将是政府不能不考虑的。
五、后ECFA时代的挑战
自马政府上任以来,实现大陆居民赴台湾旅游、两岸海空运直航,放宽企业赴大陆投资上限比例至60%,以及开放陆资来台投资等措施,均是以推动“两岸经贸关系正常化”为最优先考虑。
如今,ECFA中虽然未出现“两岸经贸关系正常化”之文字,但是双方同意协议生效后,尽速实施货物贸易和服务贸易早期收获计划,用两年时间,分三步对早收产品实施零关税,同时ECFA“合作措施”(第二条)强调:“采取措施逐步减少、消除双方之间多数货物贸易关税和非关税壁垒,逐步减少消除双方之间涵盖众多部门的服务领域限制性措施,提供投资保护,促进贸易投资便利化和产业交流”,以及“经济合作”之推动,都将使两岸关系朝“经贸正常化”之方向推进,进而实现“两岸经贸自由化”。
当然,在未来落实、迈向“两岸经贸正常化”与“自由化”的过程中,仍面对下列挑战:
一、ECFA执行成效备受关切
后ECFA时代,ECFA协议内容的执行成效,将是双方关切的课题。例如台商企业在大陆普遍面临智慧财产权的申请、抢注、侵权及保护执行等问题,虽然两岸已签署“智慧财产权保护协议”,但是根据美国商会对在大陆之美商企业之调查,表示大陆保护智慧财产权执行不力的比例高达63%,显示类似之执行成效问题,也将是两岸当局未来必须面对的挑战。
二、反倾销和进口救济争议无法避免
虽然ECFA早收清单未列入敏感性产品,但是根据台湾工业总会的“2010年进口威胁调查”,台湾业者受进口威胁的来源地中,以中国大陆为首,占70.0%,其次是韩国,占10.0%,接着依序是印度尼西亚和俄罗斯,各占4.0%,1显示大陆产品已成为台湾产业最大的市场竞争来源,此现象显示两岸产业的竞争仍将是影响台湾产业之重要因素。
特别是目前大陆产品,不论是循正当管道、走私、伪标产地、出具虚伪产证或自香港等其它地区转口进到台湾市场,因价格低廉已经冲击台湾同类产品,该问题除了将引发包括反倾销控诉和援引进口救济措施等争议之外,ECFA生效后之后,两岸“海关合作”能否真正改善伪标产地、出具虚伪产证或违规转口问题,将为各界所关切。
三、ECFA后续协商将面对更大的“产业竞争考虑”。
由于早收清单没有列入包括人纤、塑料、面板、高阶工具机及体育用品等台湾对大陆出口之优势产品,因而台湾将依ECFA之规定,在协议生效后6个月内启动货品贸易协议协商时,优先争取大陆之关税减让。然而大陆的“竞争考虑”是台湾必须注意的问题。
以石化产业为例,大陆从2000年开始积极扶持石化工业发展政策,也藉由反倾销措施保护其国内市场,已对台湾PVC等产品课征反倾销税。另外,高阶工具机未列入,是因为属于大陆“十大重要产业调整振兴规划”扶植之产业项目,大陆业者自然不乐见台湾高阶工具机因零关税,而带来竞争压力。
四、ECFA后续协商将进一步牵动台湾的开放压力。
大陆于“两岸经济合作协议研究报告摘要说明”中表示大陆对台湾商品全面开放,但台湾却未履行WTO承诺,仍禁止大陆2194种商品输入,占台湾全部进口商品总数的20.3%,其中包括农产品834种,工业品1360种,这些不合理限制,影响了两岸贸易的正常进行,不利于两岸经贸合作的深入开展。2由于大陆主张两岸应给予相互平等的待遇,希望透过经合协议取消歧视性限制。因而ECFA后续协商中,即使不开放834种农产品,如何取消1360种工业品之贸易限制,将是一大挑战。
同时,陆资来台政策之调整将是台湾在后ECFA时代必须面对的课题,除了原先已开放之192项及ECFA早收清单之9项开放项目之外,由于台湾将扩大吸引陆资视为重要目标,而大陆也积极要求台湾开放限制,未来该要求开放之领域范围将更为扩大,且在人员往来、居留和适用台湾社会福利与法规之问题,也将更加突出。
五、台湾洽签FTA议题将成为影响后ECFA时期两岸关系的关键因素。
在ECFA条文中,虽然并未列入“两岸共同参与亚太经济合作”之文字,但由于推动洽签FTA已成为台湾内部之重要议题,且“与中国大陆签署协议并有助台湾与他国洽签双边自由贸易协议,可避免我被边缘化。”已经成为马英九“总统”的重要政策主张,该政策能否实现,自然也会影响年底的五都选举和二○一二年的“总统”大选。
特别是在野党一再强调:“马政府不应只与中国谈ECFA,更应多用心与其它国家洽谈签署FTA,包括美国、东协都应该双头进行,台湾应该增加争取的动作”,甚至于主张:“台湾与中国签署ECFA的同时,中国必须同意台湾与其它国家签署FTA”。两岸签署ECFA之后,台湾与他国洽签FTA,以及两岸经济共同发展与亚太区域经济合作机制相衔接的可行途径,将是两岸当局最大的考验。
结论
总之,在两岸实现直接三通、开放陆资来台投资、开放大陆商务人士来台,以及两岸经贸往来逐渐“双向化”之趋势下,ECFA将为两岸经济关系正常化与自由化,建筑制度化的协商互动机制,以更广泛的“新经贸关系架构”,全面性处理两岸经贸衍生的各项问题。
展望后ECFA时期的两岸经贸协商,由于ECFA属于框架性协议,许多现有贸易投资争议能否顺利解决,将会影响ECFA实际效应的发挥。同时ECFA架构下的两岸贸易与投资市场开放问题,则尚待双方在后续协商中,寻求解决。
对佌,仍期待两岸当局能充分考虑两岸经贸交流的需求与特殊条件,依循“弹性”与“渐进”原则,审慎推动两岸经济关系自由化进程,以使ECFA尽快发挥应有的效应,从而提升经济的国际竞争力。
对台湾而言,后ECFA时期的两岸经贸互动,将涉及到更多大陆对台湾市场互惠、对等开放的需求,这些开放项目的选择,绝对又牵涉到台湾内部的产业利益重分配。因此在准备有关“减少或消除货品贸易的关税和非关税障碍和服务贸易限制性措施”之后续谈判时,除应注意可能衍生的两岸产业竞合趋势与相应配套措施之外,对于后续自由化开放项目的选项,也应厘清双方产业优劣势、大陆所推动之产业振兴、战略性新兴产业政策规划可能衍生之竞争趋势,才能提出“对台湾有利”的谈判策略。