关于贯彻落实关于本市进一步推进政府效能建设的意见的实施意见

杨府发〔2016〕8号

上海市杨浦区人民政府

关于贯彻落实《关于本市进一步推进

政府效能建设的意见》的实施意见

区政府各委、办、局，各街道办事处、五角场镇政府，各有关单位：

为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，转变政府职能，降低管理成本，提高政府办事效率和服务质量，增强政府管理的能力和水平，做到“高度透明、高效服务，少审批、少收费，尊重市场规律、尊重群众创造”，为深化“三区联动、三城融合”创造良好环境，根据《上海市人民政府印发〈关于本市进一步推进政府效能建设的意见〉的通知》（沪府发﹝2015﹞39号）精神，现就本区贯彻落实提出如下实施意见。

　　一、工作目标

　　在区委、区政府领导下，围绕“法不禁止的，市场主体即可为；法未授权的，政府部门不能为；法有规定的，政府部门必须为”，围绕提高政府部门工作效率、管理效益，推进行政权力标准化建设，推进专业化职业化公务员队伍建设，推进政府管理创新改革，完善权力运行机制，深化部门基础管理，开展政府部门效能评估，提升行政监督实效，切实在服务中实施管理，在管理中实现服务，全面提升政府治理能力，为加快建设有国际影响力的科技创新创中心重要承载区提供有力保障。

　　二、主要任务

　　（一）推进行政权力标准化建设

　　1、实施目录管理。修订完善《区行政权力目录管理办法》，实现“行政权力进目录、目录之外无权力”，不进目录，不得实施。凡要增加行政权力，必须在实施前进行登记备案，列入目录后方可实施。完善行政权力动态调整机制，严格落实行政审批事项的下放、取消和调整。按照“有权必有责、权责一致、法定责任必须为”的原则，建立行政责任目录管理制度，对目录内的行政责任，不得擅自取消或调整。按照行政责任清单确定的责任归属和责罚措施实施责任追究，形成典型案例，切实做到权责清单“全面、准确、管用”。

　　2、制订业务手册。业务手册为行政权力的操作标准，行政机关应当按照业务手册要求做出权力决定。业务手册要依法合理制订，做到权限合法、业务穷尽。业务手册应科学合理细化、量化做出权力决定的条件、标准、范围、申报材料、程序、环节、事后监督措施等，规范裁量范围、种类、幅度。业务手册没有规定的，不得实施。

　　3、公开办事指南。办事指南为管理相对人申请办理和行政机关行使职权的具体依据，对符合办事指南要求的，行政机关应予以办理和行使。通过办事指南，把办事的具体条件、要求，明确告知管理相对人，让管理相对人一目了然，一次准备好所需申报材料。依据政府信息公开的有关规定向社会公开行政权力办事指南，探索建立办事指南社会公开评价、动态完善制度。

　　4、推进行政权力电子化、信息化。依据业务手册，根据市级机关部署，建立、调整、升级和改造区行政机关业务系统。在推进行政权力工作流程、法律文书、申报材料等电子化、信息化的同时，探索并逐步实现行政权力实体性规范的电子化、信息化。推进网上预审当场受理或当场发证。创新网上告知、公示、咨询、查询、反馈等网上服务方式。

　　5、共享行政权力数据。推进行政权力实施信息在行政机关之间依法共享。对依法通过共享方式从其他行政机关获取的行政权力信息，可以作为做出决定的依据，不再重复采集。行政机关要取消和删除重复的材料、重复的表式，不得要求申请人重复提供。要利用共享的行政权力信息，对所涉及的有关材料进行比较对照，核实真实性。

　　6、开展实时监督检查。接入上海市行政权力标准化管理系统，运用网络信息技术，对行政权力业务手册和办事指南的具体执行情况，开展实时监控、预警纠错、效能评估、满意度调查等活动，及时发现和纠正行政权力实施中存在的问题，确保行政权力标准化管理真正落到实处。

　　（二）完善权力运行机制

　　1、优化政府机构设置和职能配置。加强行政权力清单的运用，注重权力目录事项与“三定”规定职责的统一，未列入目录的事项不得编入“三定”规定，“三定”规定涉及行政权力的，以目录为准。按照“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调”的原则，科学设定行政机关的权力结构、运行机制和职责权限。稳妥有序推进不动产登记职责整合、住房保障房屋管理与建设管理部门整合涉及的机构改革，积极推进本区总工会、共青团、妇联等群团机关机构改革，及时优化调整有关机构编制事项，规范机构编制设置。遵循“精简、统一、效能”的原则，开展新一轮的议事协调机构、临时机构的规范清理工作。

　　2、建立健全岗位责任制。根据因事定岗、因岗定责、因责定标、因岗择人，将部门职责和工作任务、工作目标分解落实到具体机构、岗位及承办人员。根据市统一部署，探索建立岗位责任书制度，合理划分上下级、平级、部门内部不同机构和岗位之间的职权，清晰明了各岗位的工作内容、职责、权限、标准、程序和衔接方式等。

　　3、规范行政决策活动。建立健全行政机关重大决策制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定列为重大行政决策法定程序。重视发挥各类智库的作用。完善区政府重大决策合法性审查机制，认真贯彻执行《上海市行政规范性文件制定和备案规定》和《杨浦区人民政府合同管理办法》，对区政府制发的行政规范性文件开展法律审核，对报送区政府备案的行政规范性文件开展备案审查，对区政府签订重大合同开展合法性审查。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。依法公布部门行政决策清单。

　　4、建立行政协助制度。对于独自行使职权不能实现行政目的的、不能自行调查执行公务需要的事实资料的、执行公务所必需的文书资料信息为其他行政机关所掌握的等，可以请求相关行政机关协助。被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。

　　5、健全行政争议协调制度。在管理过程中，对管辖区域、管理事项、管理衔接和配合、管理依据适用等发生争议的，争议各方应当先自行协调，自行协调不成的，应当及时提请相关协调机关组织协调。协调机关在协调过程中，对不立即采取措施可能对公共利益造成重大影响的，可以依法决定由某个行政机关先采取措施，其他行政机关应当予以支持和配合。

　　6、强化层级监督。加强上级行政机关对下级行政机关具体行政行为的监督，不定期开展行政审批制度改革、行政审批证件管理工作监督检查，促进行政机关依法行使审批权。健全和完善行政机关内部上级对下级的监督制度，明确行政机关内部层级监督的对象、内容、权限、形式等。建立健全行政机关内部相关信息公开制度，完善信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

　　（三）深化部门基础管理

　　1、推进行业基础工作建设。依据市有关部门统一部署，建立健全包括基础数据、业务数据和管理数据等的行业基础信息数据库，做好信息归集工作。积极运用大数据的方法，通过多渠道的数据采集和快速综合的数据处理，提升社会治理能力，实现政府公共服务的技术创新、管理创新和模式创新。积极推进机构编制、政策制定、公务员管理、资金活动、政府采购、财务管理、公务用车等部门内部各类业务活动的标准化管理。

　　2、全面推进行政规划编制和实施。建立健全各类行政规划的管理制度，坚持行政规划为政府管理的依据和标准，政府管理应当符合经批准的“十三五”规划和相关配套专项规划。理顺控制性详细规划与相关专业规划的关系，控制性详细规划与涉及的专业规划应尽量做到同步编制、同步审批。

　　3、规范工作计划管理。按照可量化、可衡量、可实现的要求，将行政机关的年度工作从时间、数量、质量等维度，细化分解为季度考核指标，形成年度工作计划。根据法定职责、市级行政机关和区政府下达的工作任务提出年度工作任务和工作目标。年度工作计划依法通过报刊、政府公报、行政机关网站、新闻发布会等形式，及时向社会公布。

　　4、强化限时办结制度。完善行政权力业务手册和办事指南，各类事项明确规定办理时限的，必须在规定时限内办结；没有规定的，依法合理确定办理时限。行政机关办理请示、报告、询问、答复、征求意见、会签文件、商洽工作等，应当明确办结期限，依法向社会公开。行政机关应当将办理时限分解到具体的工作机构和岗位，并使实际办结的期限尽可能少于规定的期限。

　　5、规范文书和建档管理。制定本行政机关文书的统一格式，或者使用国家统一的文书格式。工作人员应当规范制作、使用文书。健全文件材料归档制度，行政行为实施完毕后，应当及时开展相关文件、证据资料的收集和整理工作，按照规定归档，并将相关文件材料的收集、整理、归档、利用等工作纳入档案管理范畴。充分利用计算机扫描技术将纸质行政法律文书等作电子化处理，生成影像文件进行存储，建立健全包括基础数据、业务数据和管理数据等在内的行政审批工作数据库，方便查询利用。

　　6、开展部门内控机制建设。推进本区行政事业单位全面执行单位内部控制规范、财政部有关指导意见和内控规范评价指标体系，建立部门预算、收支等各类经济活动的风险评估和控制制度。加大宣传力度，组织区行政事业单位开展专项培训，定期梳理各类经济活动的业务流程，分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，不断提高行政事业单位执行内控规范的水平。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。

　　（四）推进专业化职业化公务员队伍建设

　　1、落实公务员职位分类管理。根据国家和本市关于公务员分类改革要求，推进综合管理类公务员职业化发展，落实行政执法类和专业技术类公务员的相关管理政策。积极服务司法系统人员分类改革试点工作。根据公务员职位分类管理体系，严格执行不同类别公务员招录、考核、晋升、培训相关配套办法。

　　2、健全公务员考核评价机制。全面推行每季度一次的平时考核，将平时考核“四考五记”情况作为年度考核的重要依据，平时考核平均分以不低于50%的比例纳入年度考核总分，更加客观公正地考察干部全年工作情况。结合“区属街管街用”构建新型条块关系要求，对城管中队等“区属街管街用”人员，在招录、培训、考核等方面制定实施符合其特点的管理细则，实现管理方式相同步化。

　　3、健全公务员激励保障机制。加快建立公务员与企业相当人员薪酬水平调查比较制度,根据要求做好数据统计工作。健全公务员工资正常增长机制，根据全市统一部署，做好公务员工资标准调整和津贴补贴规范工作。建立绩效奖励制度，根据绩效考核结果合理确定绩效奖励类别与标准，完善本区公务员绩效奖励办法，充分发挥奖励的激励作用。推进职务职级并行工作，做好对职务职级并行政策的宣传解释工作。在对街镇符合职务职级并行要求人员排摸的基础上，落实相关政策，并将此纳入常规工作，切实解决基层公务员受结构规格等因素限制，职务晋升空间小、待遇得不到提高的矛盾，有效发挥职级晋升的激励作用。按照职务职级分类管理办法，落实新型管理模式，解决超职数配备干部问题。

　　4、健全公务员教育培训机制。认真落实《干部教育培训条例》、《杨浦区公务员培训学时管理实施细则》，做好初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训等四大类培训。按照学时制管理要求，对公务员每年须完成的培训学时作出硬性规定，对未完成者年度考核评优一票否决。继续通过“杨浦大讲坛”等各种培训形式，加强理想信念、党性修养、职业道德、人文素养教育，提高公务员综合素质。运用现代信息技术，通过“互联网+”等技术手段，建立兼容、开放、共享、规范的网络培训体系，继续将中浦院网络培训课程覆盖全区科级及以下公务员。深化完善分级分类培训机制，由各行政机关加强专门业务培训、在职培训和内训，公务员局加强培训工作评估。对新录用公务员、新晋升科级干部等不同群体开展有针对性培训。研究设置行政审批制度改革工作专项课程，纳入公务员培训。

　　5、加强公务员队伍作风建设。加强机关文化建设，树立现代管理理念，促进改革创新，始终勤政为民，践行法治原则，严守清正廉洁。发挥各级领导干部在机关文化建设中的主导作用，督促工作人员遵守行为守则，履行岗位职责。根据市统一部署，探索建立公务员训诫制度和警醒教育制度。加强政风行风监督员队伍建设，继续开展针对服务窗口的明察暗访，及时发现政府部门中不作为、慢作为和乱作为等苗子性问题，并督促落实整改，不断提高人民群众对政府行政行为的满意度。

　　（五）推进政府管理创新改革

　　1、建立健全政府管理流程再造工作机制。定期或不定期分析政府管理现状，指导部门在实施行政权力过程中，精简申请材料，简化审批环节，缩短办理时间，提高行政效能。强化部门联动合作，探索对涉及不同部门的同一行政审批事项以及对职能部门委托街镇办理的行政服务事项开展评估。推进政府管理制度化、制度流程化、流程信息化。

　　2、创新政府管理方式。从比较单一手段的管理模式向综合运用多种手段的管理模式转变，从过于依赖行政手段向以法律和经济手段为主、将行政手段作为法律和经济手段无法解决时的一种过渡性的特殊手段转变。利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查，加强对经济和社会事务的管理。利用发展战略、规划、政策、标准等，加强对市场活动监管。

　　3、扩大政府通过购买服务履行职责的范围。逐步推进将适合市场化方式、社会力量能够承担的公共服务和政府履职所需服务项目，按照规定通过政府购买服务方式，交由社会力量承接，使购买服务逐步成为政府提供公共服务的重要方式之一。制定《杨浦区政府购买服务实施目录》，根据政府购买服务的职责，不断完善购买服务目录管理制度。

　　4、大幅度减少政府对资源的直接配置。对于特许和专营权项目、有额度和指标限制的事项、公共资产等，通过招投标、拍卖、挂牌、专营权转让、租赁、承包等市场机制及其他管理方式进行配置。推进资源交易平台的市场化配置。

　　5、发动社会各方面力量推进事中事后监管。落实实施《区加强事中事后监管工作意见》，行政机关在开展日常监管工作的基础上，建立健全监督管理基本制度，制定“加强事中事后监管工作实施意见”，明确工作目标、监管原则、监管对象、监管内容、监管方式、监管措施、处理程序、工作要求等。落实《上海市行政审批批后监督检查管理办法》，对行政审批业务手册中监督检查相关内容进行强化和完善，对行政相对人从事行政审批事项活动以及未经行政审批擅自从事依法应取得行政审批的活动实施监督检查及其处理，明确监督检查的对象、内容、方式、措施、程序、工作要求等。强化生产经营者主体责任，明确市场主体是生产经营的责任主体。推动社会信用体系建设，引导企业强化信用自律。发挥行业协会商会自律作用。发挥专业服务机构的服务、沟通、鉴证、监督等功能。推动形成社会性约束和惩戒。推进标准监管、风险管理、分类监管、技术监管和社会监督。

　　6、优化政府服务。全面清理规范政府部门、企事业单位、基层自治组织、中介服务机构、社会组织等提供的公共服务和管理服务事项，形成并发布政府服务清单。探索推进代办服务、事先告知、提前介入、首问负责、AB角岗位、到期提醒、咨询服务、***提示等，开展规范服务达标活动、优质服务窗口创建活动等，完善公共服务事项节假日办理，建立节假日办事事项目录管理制度，进一步方便企业、群众办事。实现政府服务提供主体和提供方式的多元化，加强对社会力量提供服务的监督管理。

　　（六）提升行政监督实效

　　1、强化政府督促检查。抓好区政府会议决定事项、区政府领导同志批示和交办事项等贯彻落实情况的督促检查。健全流程式工作规范、无缝式责任分工、目标式***落实的工作制度。完善限期报告制度、调查复核制度、情况通报制度、责任追究制度和督查调研制度。

　　2、健全执法监督。定期开展行政执法案件评查、抽查，发现并纠正不规范问题，促进行政机关规范执法。依法办理行政复议案件，坚持有错必纠，对行政执法行为违法或者明显不当的，依法做出撤销、变更该行政行为或者确认该行政行为违法的复议决定，并视情向有关行政机关制发行政复议建议书或意见书，提出纠正违法、改进执法的建议。完善行政复议委员会开门复议审理机制，完成行政复议委员会换届工作。

　　3、推进机构编制监督检查。加强对机构限额和编制总量控制、职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等情况的监督检查和自查自纠。依法向行政机关工作人员或者社会公开不涉及国家秘密的编制和实有人员等情况。定期评估政府部门机构编制的执行情况和职责的履行情况。

4、深化审计监督。加大国家政策措施落实情况的***审计力度，着力揭示和查处重大不作为、慢作为、乱作为、假作为的情况，促进政令畅通。加大民生资金审计力度，着力揭示教育、医疗卫生、社保等重要领域存在的突出问题，促进各项民生政策落到实处。加大资源环境审计力度，着力揭示资源环境领域的突出问题，促进调结构、转方式，推进绿色发展。加大绩效审计力度，着力揭示损失浪费、低效无效、资源配置不合理等重大问题，促进优化资源配置，提高发展质量和效益，促进协调发展。加大经济责任审计力度，着力揭示权力运行不当、履职尽责不到位问题，促进健全完善追责问责机制。加大对重大违法违纪问题、体制制度机制性问题、经济运行中风险隐患的揭示和查处力度，促进反腐倡廉和惩治腐败，深化改革和依法治国，维护国家经济安全。

　　5、发挥财政监督职能作用。逐步建立和完善覆盖所有财政资金运行的监督机制。实施财政监督与财政管理相结合，将监督结果作为预算安排的重要参考依据。建立对预算编制、执行、绩效管理和评审工作的监督制约机制。加强绩效监督，扩大评价范围，加大公开力度，提高财政资金使用效益。

6、落实行政监察监督执纪问责。深化“不严不实”突出问题专项整治，持续抓好中央八项规定精神的贯彻落实。坚决查处有令不行、有禁不止的行为，做到有案必查、有贪必肃。建立健全责任倒查追究机制，严格落实“一案双查”制度，紧盯不落实的事、严查不落实的人，严格问责不作为，严肃惩治乱作为，限期整改慢作为。在区“纠风在线”网站上组织开展两次行政效能和政风行风网上民主评议，围绕建设“四个政府”、落实“两高一少”的目标要求开展评议，并将评议结果作为绩效考核的参考，对评议中发现的问题做到及时发现，及时落实整改，对违纪的行为依法依规追究当事人责任。

（七）开展政府部门效能评估

1、建立政府部门效能评估制度。将效能评估作为政府管理的一项基本制度，纳入区政府、街道镇日常管理全过程，落实到具体部门和岗位。探索建立效能数据库，建立和落实效能数据质量控制和检查审核制度。建立效能评估人员数据库。

　　2、突出效能评估重点。围绕政府部门基础管理、行政权力运行、部门内部管理等情况，就部门管理资源是否科学配置、部门管理要素是否优化、部门运作方式是否完善、部门工作作风是否改进等，进行全面评估。效能评估应当揭示政府管理的效能状况，反映效能建设制度设计与实施运行的有效性。

　　3、完善效能评估方式。对于可以量化的部分，运用效能考核的方式，就工作完成情况、行政权力办理情况、改革创新情况、行政监督情况和部门人均公用经费支出情况等进行效能评估。对于不可量化的部分，运用效能评价的方式，开展定期或不定期的综合和专项效能评价。每年向社会公示年度自我综合效能评价报告，接受评议。

　　4、注重效能评估结果运用。评估结果纳入领导班子和领导干部年度（绩效）考核，以及职能配置、机构设置、编制配备、干部考核。效能评价报告提出的工作改进建议，应当采取措施予以落实，并开展***监督。根据效能评估结果，确立效能目标，明确效能努力方向和要求，制定提高效能的具体计划和措施。

　　5、形成效能持续改进的长效机制。建立负责综合协调、解决效能低下的工作平台，通过“12345”市民服务热线等各类渠道发现问题，研究解决问题，形成工作闭环。对于涉及制度设计和实施运行不合理的，进一步深化改革，完善和优化各项管理制度、业务流程；涉及职责不清、职能交叉的，进一步明确职责、理顺关系；涉及推诿扯皮、敷衍塞责的，予以通报批评、对责任人调离现岗位和停职等；不履行或者不正确履行法定职责的，依照法纪追究责任。

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导。政府效能建设的主体是各级政府部门。各级政府及其部门主要负责人对职责范围内效能建设负全责，分管领导对其职责范围内的效能建设负直接领导责任。设立杨浦区政府效能建设工作领导小组，与区行政审批制度改革工作领导小组“一个机构、两块牌子”，负责组织、指导、研究、协调、管理、推进、监督本区政府效能建设工作。

（二）明确职责分工。各部门（单位）要按照本实施意见提出的各项任务和要求，研究制定具体工作方案，明确每项工作任务的具体落实措施和时间节点。

（三）开展监督问责。对区政府部门及其工作人员履行职责的效能情况，进行重点或专项监督检查。推出一批政府效能建设的具体标准。建立效能风险管理制度。运用科技手段开展政府效能建设。做好效能建设信息的公开工作。探索建立效能建设讲评会制度。建立管理制度效能审查机制，从源头上提高政府效能建设水平。建立全方位多渠道政府效能问题的投诉机制，探索建立政府效能建设监督员制度，多途径获取群众满意度情况。发挥社情民意调查、新闻媒体舆论监督、第三方机构专业评估等在发现效能问题上的作用。建立效能建设问题清单制度，明确牵头领导和责任单位，形成常态化推进机制。加大效能问责力度，公开曝光典型案件。