佛山市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见

各区人民政府，市政府各部门、直属各机构：

　　为加快发展养老服务业，建立完善我市养老服务体系，根据《***关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）和《广东省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（粤府〔2015〕25号）精神，结合我市实际，提出如下实施意见：

　　一、总体要求

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，妥善协调政府、社会、市场之间的关系，统筹发展养老事业和产业，不断满足老年人日益增长的养老服务需求，使养老服务业成为保障民生、扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要举措。

　　（一）基本原则。

　　1.保障基本，统筹发展。以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，加大对基层和农村养老服务的投入，确保人人享有基本养老服务。

　　2.深化改革，注重创新。加快转变政府职能，改革制约养老服务业发展的体制机制，减少行政干预，推动养老服务政策创新、服务供给模式创新、养老保障制度创新、监督管理方式创新，提高服务质量和效率。

　　3.营造环境，激发活力。建立健全养老服务法规体系，科学规划行业标准，完善监管机制，营造平等参与、公平竞争的市场环境，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

　　（二）指标体系。

　　到2020年前，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富、养老服务市场机制进一步健全、养老服务业健康有序发展。

　　1.居家养老。完善养老服务信息管理系统，居家呼叫服务和服务信息网络覆盖率100%。建立居家养老服务工作政策框架，包括居家养老服务对象需求评估、居家养老服务提供机构准入标准、居家养老服务工作规范和指引。

　　2.社区养老。社区各类具有为老年人服务功能的设施向老年人开放率100%。

　　3.机构养老。2017年前在原有敬老院的基础上，通过新建、改建或扩建等方式，至少建成两所以上区域性敬老院，成为区域性养老服务中心。

　　4.医养融合。养老机构医疗卫生服务覆盖率，2020年达到100%。

　　5.队伍建设。加强养老服务人员职业培训和养老护理员职业技能鉴定，到2020年，养老护理员岗前培训率100%。

　　二、主要任务

　　（一）加强政府主导和引领作用。

　　1.统筹规划养老服务业发展。制定和组织实施养老服务业发展专项规划，使其与经济社会发展水平、人口老龄化发展水平相衔接，注重统筹资源，合理布局，实现养老事业与养老产业并举发展。重点扶持老年人生活照料、产品用品、健康服务、文化教育、体育健身、休闲旅游、金融服务等养老服务业发展。

　　2.建立基本养老服务制度。以满足老年人基本服务需求的目标，推进基本养老服务均等化；对我市“三无”老人、“五保”老人实行政府供养；对低收入、失能、失独、高龄和特殊困难老年人，由市、区政府给予相应的福利保障。发挥政府投资举办养老服务机构的托底保障作用，重点为我市“三无”老人、“五保”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人、失独老人提供无偿或低偿的供养、护理服务。根据我市经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，稳步提高老年人基本养老、基本医疗、基本生活等保障水平。

　　3.完善社区养老服务设施。从2016年开始，在制定我市城市总体规划和控制性详细规划时，在居住用地集中区域，结合现状用地条件，按照人均用地指标0.1—0.3平方米的标准，分区分级合理规划安排养老服务设施用地。凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，各区人民政府和有关部门要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。加强社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等公共服务设施为老年人服务设施的功能衔接，提高使用率和综合效益。按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。推进旧房加装电梯项目，实现老年人出行无障碍。

　　实施农村养老服务“幸福计划”，依托行政村、较大自然村，充分利用农村闲置的村办学校、厂房、农户住宅等，建设托老所、老年人活动中心等互助型养老服务设施，为农村高龄独居、失能、半失能老年人提供基本养老服务。

　　4.推进养老服务信息化建设。积极实施养老服务信息惠民行动计划，推进养老服务机构信息化建设，拓展养老机构专业化服务的惠及面，推进养老、保健、医疗服务一体化发展。进一步完善全市城乡老年人电子健康档案。

　　5.加大推进公办养老机构改革。进一步推进公建民营或PPP等方式，委托民间资本管理、运营公有产权的养老服务机构。积极支持“公建民营”“民办公助”等多种方式兴办养老服务机构，优化养老机构设施设备配置，指导和支持养老机构科学合理配置生活、办公、医疗、康复、文化娱乐、安全等设施设备，逐步健全其为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文体娱乐等功能。鼓励慈善组织参与养老机构建设，调动慈善公益组织参与养老服务业建设的积极性，促进政府部分养老工作职能转移给慈善公益组织，鼓励慈善家冠名捐建各类养老机构。

　　6.加强纯老年人家庭的养老服务。抓好特殊群体养老服务，逐步健全老年人关爱服务体系。对我市因病、因残、因灾致贫的纯老年人家庭，符合条件的及时纳入低保和实行医疗救助。通过建立政府购买服务的方式，为纯老年人家庭、失独老人提供包括老年供餐、心理慰藉等服务。基层医疗卫生机构为老人提供健康体检等基本公共卫生服务。

　　7.加强培育养老服务人才队伍。一是扩大养老服务队伍。在有条件的养老服务机构和社区老人服务中心设置社会工作者岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生从事养老服务工作。支持养老服务机构吸纳下岗失业人员就业，大力培养和引进养老服务专业人才，壮大养老服务队伍。在居家养老服务工作中引入政府购买社会服务制度和机制。二是提高专业化水平。探索建立老年护理专业教育培训，有计划地在我市高等院校和中等职业学校增设养老服务职业教育专业和课程，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面专业服务人员。加强养老服务人员职业培训和养老护理员职业技能鉴定，到2020年，养老护理员岗前培训率达到100%。三是建立养老服务机构和社区居家养老服务公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。四是依托专业服务机构，加快培育社会养老服务志愿者队伍，积极推行志愿者注册制度，动员、组织和引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大市民为有需求的老年人提供各种公益性服务。开展“空巢老人志愿服务行动”，建立爱心企业与养老服务机构挂钩联系帮扶制度，大力促进养老服务志愿者队伍的发展。

　　8.积极发展老年教育。教育主管部门要把老年教育纳入终身教育体系，统一规划，有关部门要加强组织协调、各司其职，共同促进老年教育发展。进一步完善老年教育设施场所，支持老年大学（学校）建设，充分利用部分合并撤销后符合条件的农村中小学闲置校舍，改建成老年学校。

　　9.支持开展老年人体育健身活动。把老年体育活动场地设施建设纳入公共配套服务设施建设规划。体育主管部门要进一步加强老年体育工作，为老年人体育健身活动提供帮助和服务。各区和有条件的镇（街道）要建设老年人活动中心及室外活动场地，有条件的行政村、社区要建设老年人体育活动室、站（点）。

　　（二）支持社会力量进入养老服务领域。

　　1.支持社会力量提供多元化、专业化养老服务。鼓励社会力量按养老市场需求，参与居家和社区养老服务发展，建设满足不同需求的养老服务机构，发挥市场在老年人衣、食、住、行、医、文化娱乐等服务中的基础作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。引导专业化社会组织和家政、物业等企业加盟、参与、托管社区居家养老服务，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务，培育一批政府购买居家养老服务的定点单位，支持其连片辐射、连锁经营、统一管理，打造特色品牌。

　　2.引导社会资本进入养老服务业市场。落实和完善有关优惠政策，降低准入门槛，简化登记手续，规范管理程序，强化市场监管，推动养老服务业向社会资本开放。促进社会力量兴办的养老服务机构规模化、品牌化、连锁化运营。

　　3.鼓励境外投资者进入养老服务业市场。允许包括港澳台在内的境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办、运营养老服务机构，支持港澳台专业养老机构参与整合、经营困难的小型民办养老院、护理院，实行规范化、规模化经营管理，并享受相应的优惠政策。鼓励其通过新设或并购等渠道，设立营利性养老服务机构面向经济条件好的老年群体提供中高端养老服务。支持各区人民政府在对外招商中，把发展养老服务业作为本地区服务领域利用外资的重要项目来推介。

　　4.开发老年产品用品。市相关部门要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等生理特点、营养和精神文化需求，支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，加强残障老年人专业化服务，提高老年人生活质量。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。推动老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品。

　　5.培育养老产业集群。各区和市相关行业部门要加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。

　　（三）切实加强农村养老服务。

　　1.加强镇（街道）敬老院管理。在满足农村五保供养对象集中供养需求的前提下，积极推进敬老院通过总体承包、分部承包、委托运营、合资合作等方式，交给社会组织、企业或有能力的个人运营。支持敬老院改善设施条件并向社会开放，接纳周边村、社散居老人，合理收费，提高运营效益和社会效益，使之成为区域性养老服务中心。

　　2.推进农村幸福院建设。农村养老服务设施要纳入农村公共服务设施统一规划、优先建设，依托行政村、较大自然村，利用农家大院、闲置校舍等，以农村幸福院建设项目为重点，全面推进农村老年人日间照料中心、托老所、“老年灶”、老年人活动中心等互助养老服务设施建设。支持和引导村民自治组织发挥主导作用，在老年人口特别是老人较多、照料需求大、居住相对集中、经济条件较好、有场所设施条件的农村规划建设幸福院。加大对农村基层老年活动场所建设的扶持力度，改善条件，提高档次，增加活动器材，在村（居）建立老年活动室。鼓励有条件的地方按照《老年人社区日间照料中心建设标准》（建标143-2010）建设农村幸福院。

　　（四）发展医养结合。

　　1.加强养老服务机构医疗服务能力。床位数在150张及以上的养老服务机构应设置对内服务的医疗机构，鼓励有条件的养老服务机构设置护理院或康复、老年病医院等，鼓励兴办兼具医疗卫生和养老服务资质和能力的医养结合机构。符合基本医疗保险定点条件的，可向社会保险行政部门申请纳入基本医疗保险定点医疗机构范围，参加基本医疗保险的老年人可在医保定点医疗机构就医，按照医保规定享受相应的待遇。

　　2.提升各类医疗机构养老服务能力。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。鼓励和引导社会力量举办独立的康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗机构。有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科。提高医疗机构的老年慢性病防治和康复护理服务能力。基层医疗卫生机构要根据所承担任务和功能合理设置床位规模，重点加强护理、康复病床的设置，为行政区域内的老年人免费提供国家基本公共卫生服务范畴内的老年人保健，推动建立家庭医生责任制、发展家庭病床服务。

　　3.鼓励兴办护理型养老服务机构。为进一步优化养老床位结构，提高护理型床位的比例，优先保障失能、失智等困难老年人服务需求，提供长期的照顾、护理、康复和保健等服务，各区要按照《老年养护院建设标准》（建标144-2010）加大护理型养老服务机构的建设。

　　（五）培育养老服务社会组织。

　　1.发展为老服务公益慈善组织。鼓励公益慈善组织开展助老安居、助老服务、助老救助、助老复明、助老医疗、助老旅游等项目。

　　2.加强基层老年群众组织建设。支持基层老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。充分发挥基层群众性自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务、解决老年人生活实际困难的活动。

　　三、政策措施

　　（一）健全工作机制。

　　各区要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老服务业发展的相关任务要求。市民政局要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。市发展改革局、市国土规划局和市住建管理局要将我市养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。市财政局要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。市发展改革局、市国土规划局、市住建管理局、市人力资源社会保障局、市卫生计生局，市地税局、市国税局、佛山银监分局、市工商局、市文广新局、市环境保护局、市教育局、市公安消防局、市残联等部门要各司其职，各负其责，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

　　（二）强化行业监管。

　　1.严格养老服务行业等相关规定。严格执行《养老机构设立许可办法》（中华人民共和国民政部令第48号）和《养老机构管理办法》（中华人民共和国民政部令第49号）等相关规定，加强对社会力量投资建设养老服务设施监管，特别是行业监管。对民办养老机构用地，养老服务机构的设计方案应当符合有关规定，建成后由民政部门加强用途监管。规范政府资金扶持协议等行政合同文本。健全我市养老服务行业规范和标准，提高为老服务质量和水平。各区要按照属地化监管原则，强化对本区养老机构的服务范围、服务质量和服务收支情况的日常监督。

　　2.建立养老机构等级评定制度。参照养老机构服务质量相关国家标准、行业标准和地方标准，进一步实施养老机构等级评定工作，促进养老服务机构规范化发展。

　　3.探索建立养老服务业定价机制。价格主管部门对政府部门主办的社会养老机构养老服务收费标准（仅限护理费、床位费、伙食费）实行政府定价，科学合理制定收费标准，规范养老服务收费行为。

　　4.逐步建立养老服务需求评估体系。一是规范养老服务市场，建立养老机构等级评定、老年人入院评估、养老服务需求评估等制度。二是建立标准化评估体系。制定和完善居家养老、机构养老服务管理的相关标准。积极建立养老服务机构建筑设施、人员配备、分类管理、安全卫生等标准体系。三是培育行业组织体系。培育社会养老服务行业组织，接受政府委托开展培训、研究、交流等工作。大力培育专业性中介机构，鼓励中介机构参与社会养老服务，提供评估、咨询和第三方认证等服务。

　　（三）进一步完善用地政策。

　　1.确保养老用地指标。把各类养老服务设施建设用地纳入我市土地利用总体规划、年度计划和年度建设用地供应计划，保障养老服务设施用地需求，用地指标在分配上向养老服务相对滞后的区域倾斜。优先保障非营利性养老服务机构建设用地需求。积极支持营利性养老服务机构用地需求。

　　2.合理安排用地需求。挖掘现有用地潜力，将清理出来的批而未用土地或闲置土地优先安排用于养老服务项目建设。科学安排新增用地，统筹解决养老服务机构建设项目用地。对已经供应的建设用地，经依法审批允许改变用途用于养老服务项目建设。社区（村）举办的公益性养老服务机构建设用地，涉及使用农用地的，直接办理农用地转用手续，无需征收；涉及改变林业用途的，应依法办理林地审核审批相关手续。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、农村空置校舍、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培训中心、活动中心、养老院、小旅馆、小招待所等改造用于民办养老机构。改造成为民办养老机构的房屋应符合消防、使用安全等相关要求。

　　3.明确供地方式。公办的养老服务机构，依法采取划拨方式供地。社会力量投资建设的非营利性养老服务机构，符合规划要求用地的，可参照公办养老服务机构用地政策，采取划拨方式供地。使用集体建设用地举办非营利性养老服务机构的，依法按照集体建设用地流转办法供地；机构停办后，土地使用权由政府按原土地取得成本并对地面建筑物评估后折价收回。

　　社会力量投资建设的营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。土地用途界定为“医卫慈善用地”。探索政府以土地使用权作价入股，鼓励社会力量投资建设养老服务机构，并明确双方权利和义务。严禁以办养老服务机构为名变相进行房地产开发，严禁改变养老服务性质及服务设施用途。

　　（四）落实完善税费优惠政策。

　　1.养老机构用电、用水、用气按居民生活类价格执行，免收餐饮许可费，免收民办非企业单位登记的养老服务机构固定电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费用，减半收取有线（数字）电视的基本收视维护费和固定电话的月租费。

　　2.对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。对经认定的非营利性养老服务机构取得的以下收入免征企业所得税：接受其他单位或者个人捐赠的收入；除《中华人民共和国企业所得税法》（中华人民共和国主席令第六十三号）第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括因政府购买服务取得的收入；按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入；财政部、国家税务总局规定的其他收入。符合条件的非营利性组织，可向其企业所得税主管税务机关申请受理资格认定，由财政和国税、地税部门联合进行审核认定并予以公布。

　　3.对非营利性养老机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老机构建设减半收取行政事业性收费。减半收取的收费项目按照《转发财政部国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》（粤财办明电〔2015〕4号）和《广东省发展改革委广东省财政厅关于免征部分涉企行政事业性收费的通知》（粤发改价格〔2016〕180号）执行。其中，养老机构建设应依法修建防空地下室，如因地质、施工等客观条件限制不能修建防空地下室的，经市人民防空主管部门批准后，对非营利性养老机构建设全额免征防空地下室易地建设费，对营利性养老机构建设减半收取防空地下室易地建设费。

　　（五）进一步完善公共财政补贴政策。

　　1.完善社区居家养老服务补贴制度。逐步加大对居家养老服务投入力度，建立逐年增加的财政保障机制和福利***公益金投入机制。积极推行政府主导、社会参与、市场运作的服务模式。实施居家养老服务工作正常运行支出和政府购买服务，对已建成的城市社区居家养老服务中心（站）和农村社区居家养老服务中心（站）各区可根据实际情况给予适当的运营补贴。

　　2.完善床位建设、床位运营、特定服务对象补贴制度。各区根据本地实际情况制定民办养老机构扶持政策。对非营利性民办养老机构接收安置城市“三无”老人和农村“五保”老人，按当地集中供养“三无”和“五保”对象的标准进行补贴。公建民营养老服务机构享受民办非营利性养老服务机构的补贴政策。

　　3.建立贫困失能老年人护理补贴制度。对60周岁以上的城乡最低保障家庭和低收入家庭中失能和半失能老年人由政府给予护理补贴，补贴标准不低于广东省重度残疾人护理补贴，具体标准由各区根据实际情况自行确定。失能护理补贴保障对象以户籍为基础，实行属地化管理，保障资金由各区财政负担。有条件的区，可逐步扩大护理补贴的发放范围。

　　4.养老护理员培训补贴按照技能晋升培训补贴政策执行。符合条件的社会力量举办的养老服务机构，可与人力资源社会保障部门签订培训协议，组织人员参加免费养老护理员职业培训并取得职业资格证书后，按规定享受技能晋升培训补贴。个人自费参加培训或自学，取得职业资格证书后按规定给予技能晋升培训补贴。

　　（六）进一步完善资金保障政策。

　　1.加大政府资金投入。全市各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。各级福利***公益金要按不低于50%的比例集中使用于养老服务体系建设，并随老年人口的增加逐步提高投入比例，应统筹考虑养老服务需求，支持养老服务设施建设及无障碍改造。

　　2.拓宽信贷抵押担保物范围。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保范围，探索信用担保等方式。对利用自有房产、土地开办养老服务的机构，积极通过房产、土地抵押等各类贷款满足合理融资需求。对租用土地、房产开办养老服务的机构，积极探索租金贷款等产品，降低养老服务机构流动资金占用。银行业机构在风险可控的前提下，加强抵押担保方式创新。商业性担保机构为养老服务机构融资担保，享受融资担保风险补偿政策。市、区政府出资建立的担保机构和担保中心要优先为养老服务机构提供贷款担保服务，提高养老服务机构融资能力。探索开展社会养老服务机构信用等级评定工作，对信用等级评定高的养老服务机构加大支持力度，合理确定服务价格，积极帮助养老服务企业降低融资成本。

　　3.加大养老信贷投入。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大养老服务企业及其建设项目的有效信贷投入。加强银企合作，支持符合国家产业政策导向的养老服务企业发展，重点加强我市康复辅具、医疗、食品药品等老年用品用具和服务产品的行业产业、老年生活设施等信贷服务。

　　4.积极探索实施入住养老机构老年人床位综合责任险补贴。推动养老机构投保床位综合责任险，由养老机构与承保人签订合同。

　　（七）完善指标考核机制，量化养老服务业发展目标。

　　各区要根据本实施意见要求，结合实际抓紧制定本区的实施意见。市各有关部门要根据本部门职责制定具体的政策措施。市发展改革局和市民政局要加强对本实施意见执行情况的监督检查，及时向市人民政府报告。市人民政府将适时组织专项督查。

　　***：养老服务体系建设工作任务分工表

                                    　　佛山市人民政府

                                    　　2016年4月26日

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养老服务体系建设工作任务分工表