佛山从城市升级走向城市升值

来源：南方日报
　　“我要推荐这个地方，介绍更多的德国企业来这里创业。”德国联邦议院联盟党党团主席福尔克尔·考德尔来访佛山新城时赞叹。佛山新城是佛山在城市升级三年行动计划中，打造的具备强大核聚力的“强中心”重要组成部分。

　　7月22日，为期两天的佛山市城市升级巡查正式启动。自2012年以来，佛山实施城市升级三年行动计划，在“1+2+5+X”城市空间格局下，进一步优化组团式发展的理念，***城镇空间结构不合理问题，统筹城乡区域协调发展，极大提升了城市承载能力，将为新产业的提升和聚集提供优质空间，为吸引高端产业人才营造新的城市生态。

　　中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰认为，在“1+2+5+X”的总规划蓝图统筹下，佛山区域资源得到更高效率的优化统筹，资源将被放到具备优势、更高效率的地方上。

　　从“诸侯经济”到“新佛山经济”

　　2012年，佛山打响三年城市升级战役，旨在为新产业的提升和聚集提供空间，为吸引高端人才营造新城市生态，践行“以人为本”“产城融合”的新型城镇化路径

　　福尔克尔·考德尔准备向德国企业推荐的佛山新城，是制造业大市佛山聚集发展高端工业服务业的平台，承载着城市与产业双升级的宏大梦想。这样的定位高度，契合了佛山乃至珠三角地区当前产业转型升级的需求。

　　佛山新城计划投入200亿建高端综合体，定位做华南首个德国服务中心。华润置地、德国服务中心等项目相继进驻佛山中德工业服务区。

　　十八届三中全会为新型城镇化的推进注入新的动力。大城市资源与环境承载力已不堪重负，中小城市在新型城镇化中将承担起历史重任。

　　佛山地处珠江三角洲腹地，是珠三角东、西岸城市群交汇的节点。佛山的这一地理位置和区位优势，决定了其在城市群中东融西联、向珠三角西部辐射的担当。

　　然而，在过去30多年的发展历程中，以专业镇为主导的“产业城市”发展模式，带来了市场的繁荣，却也导致了城市的无序，佛山没有形成具备强大核聚力的“强中心”。没有“强中心”、“有产业无城市”的佛山，难以实现对高端产业资源的配置，城市群中东融西联、珠三角西岸龙头城市的重任也难以胜任。

　　“没有‘城市’，就不会有城市经济，也就会在新的竞争年代中败下阵来。佛山不能完全依附于广州做卫星城，放弃对高端要素的聚合。新历史时期，佛山要解决在制造业城市的基础上如何提升城市竞争力、迎来第二轮的经济繁荣的问题，否则佛山可能‘空心化’，失去发展内生力，这或是珠三角城市面对的共性问题。”一位区域经济观察者称。

　　事实上，佛山“强中心”战略是对2002年大佛山整合所开启的组团城市建设路径的延续。

　　2002年12月，佛山市行政区划调整，由禅城、南海、顺德、三水和高明五区组成大佛山市，面积达3848平方公里，“五指成拳”的框架初步搭建。

　　2003年，佛山一环开工建设的决策，是打破“大佛山”城市空间格局的首次大手笔之作。这是佛山从分散的“诸侯经济”走向五区竞合的第一步。

　　新的一轮经济繁荣，被期望在产业转型身上，特别是重点发展金融、物流、信息技术等生产性服务业。然而，佛山这个城市原来承载的多在工业制造业，这个旧瓶如何能装新酒？

　　2012年，佛山打响三年城市升级战役，继空间破题后转入新阶段，旨在为新产业的提升和聚集提供空间，为吸引高端产业人才营造新的城市生态，践行“产城融合”“以人为本”的新型城镇化路径。

　　旧的城镇化是产业引领城市，“先生产、后生活”，“先治坡、后治窝”。新型城镇化新在城市为主，产业作为城市功能，而非城市是产业的附属，从而体现以人为本的导向，综合完善城市作为宜居宜业的功能单位所需要的资源配套。

　　“只有一流的城市，才会提供一流的环境，才会引进一流的人才，才能承载一流的产业。”佛山市委书记刘悦伦提出这样的观点。

　　佛山城市升级与产业升级，是统一互动相融的，从“产业”跳到“城市”，从“城市”入手，提升城市价值，实现对“产业”提升和“人才”的汇聚，以有统筹的城市规划引导城市的发展。

　　佛山中德工业服务区、佛山高新区、佛山CBD季华商务带上一批高端的新产业园崛起，成为承接佛山新经济的产业载体。

　　组团式发展***“城市病”

　　在“1+2+5+X”城市蓝图的宏观统筹下，各组团成为错位有序的社会发展单位，城市、产业与人实现较好的协调。各个功能区都拥有自身发展的内生动力，为解决“钟摆城”“睡城”“空城”等城市发展的各类问题，探索有借鉴意义的路径

　　2013年，《佛山市城市总体规划（2012-2020）》正式颁布，明确提出将构筑“1+2+5+X”城市空间格局，进一步优化组团式发展的理念。

　　“1”即“一老三新”（禅城老城区、佛山新城、桂城千灯湖-大沥片区、南庄片区），承担起中心城区的服务及配套职能；2个市级副中心，即大良—容桂副中心、狮山副中心；5个区级中心，指西南组团、高明组团、大沥组团、西樵组团、北滘—陈村组团；其他重点镇（街），包括里水镇、乐平镇、杨和镇、九江镇、龙江镇、勒流街道等15个镇（街）。”

　　在国内外，部分城市围绕单一中心城区往外“摊大饼”，最终导致城市人口、工业、交通运输过度集中而造成的种种弊病。

　　佛山走的是一条组团式发展的路径，“1+2+5+X”空间布局，强中心、副中心与次层级组团、城镇分层级错位，其中，“1+2”在于补齐了“5+X”的发展要素，“5+X”的齐头并进使得城市空间集约利用更加高效。

　　佛山国土资源和城乡规划局总规划师刘宏认为，一个城市是有级别和层级的，这个体系就像一个金字塔，各个层级和级别各司其职，发挥各自的功能和作用。“我们更希望，在‘1+2+5+X’的蓝图的宏观统筹下，各组团成为错位有序的社会发展单位，在城市、产业与人各方面实现较好的协调。通过组团式的发展，各个功能区都拥有自身发展的内生动力，为解决‘钟摆城’‘睡城’‘空城’等城市发展的各类问题，探索一些有借鉴意义的路径。”

　　推进新型城镇化，核心是人的城镇化。如何实现人的城镇化？根本在于公共服务的均等化，有重点地发展小城镇。佛山组团式城市发展理念，强调各组团内生动力，与欧洲城镇化理念有一致的地方。广东省社科院教授丁力建议，应该学习德国模式，德国的小城镇以实体经济为主导，中小型城市同样具备完善的基础设施，佛山仍旧要以实体为重，二三产业相互之间做良性互动，相互发展促进，打造有生命力的城镇。

　　“广佛半小时经济圈，扎实的产业基础，优质的就业岗位，宜居的生态环境。”这正是北滘吸引赛意信息科技有限公司软件架构师朱国栋的地方。

　　100平方公里的地域，人口不到50万，北滘镇正是珠三角很有代表性的一种发展规模。在这样一个社会经济发展单元中，朱国栋既享受了剧院、展览厅、图书馆、艺术培训及青少年活动室等城市功能配套，又远离大都市的交通拥挤、人口密集的都市病。

　　在华南理工大学规划系主任王世福看来，北滘城镇化是在内源动力的驱动下一种相对品质较好的城镇化，这样的方式对广东新型城镇化有很强的示范意义。“从新型城镇化角度来考量，佛山一些区域无疑绕过了发展动力的问题。”

　　在城镇化内动力驱动下，商业、教育、医疗以及休闲等服务业在北滘小镇上进一步完善，经济发展带来的财政收入，继续被投往城镇化所需公共资源配套，城镇经济建立起较好的内生循环，小城镇焕发生命力。

　　“在一个小的空间单位中，产城融合，职住一体，是一种理想化的城镇化。”中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰认为。

　　从“独幕剧”到多组团“共舞”

　　从经济、产业等各领域发展来看，佛山五区之间的联系与融合正在升温，“专业镇”经济时代的“独幕剧”，逐步走向多中心“共舞”

　　中国的新型城镇化道路，优化城镇功能是其中一大原则。

　　在珠三角佛山、中山、东莞等城市，专业镇经济与以专业镇为驱动力的城镇化创造了繁荣。

　　在专业镇经济高度发达的佛山，由于过去多年缺乏整体规划统筹，所有资源都以区镇工业增长为中心进行配置，这推动佛山实现了初步工业化，但镇与镇彼此独立，区与区之间联动较少也带来了与经济地位极不相称的城市配套的落后。

　　“在旧时的行政区域框架下，区域间更多是竞争，不能实现分工协同，镇街之间往往还存在‘最后一公里’的断头路。放在区域一体化大的空间格局中，资源就在这里阻滞，难以实现互动流动。”中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰认为，“在‘1+2+5+X’的总规划蓝图统筹下，区域资源得到更高效率的优化统筹，资源将被放到具备优势、更高效率的地方上。”

　　从经济、产业等各领域发展来看，佛山“五个手指”间的联系与融合正在升温，“专业镇”经济时代的“独幕剧”逐步走向“共舞”。

　　2014年6月20日上午，西樵山下听音湖畔，禅城、南海、高明三区正式签署旅游合作框架协议，并共同参加了南海国家旅游产业集聚（实验）区投资推介会。这意味着，从禅南高三区合作开始，今后佛山文化旅游产业的发展将逐步摆脱过去各区“单打独斗”的发展模式，转而优化整合各区资源，走向“对内更抱团，对外更开放”的发展方向。

　　这种融合和“共舞”，是大佛山整合所开启的组团城市建设的必然需求。

　　以工业为主导的佛山，在城市优化格局、资源统筹的发展上，已进行了有意识的摸索与研究，有效***了城镇空间结构不合理问题，统筹城乡区域协调发展，在***难题中加快转变城镇化发展方式。

　　佛山划了361平方公里作为中心区范围，实际上是要几个区共同实现跨区域的中心城区的建设。通过“强中心”的打造，再来强化组团发展的城市。刘悦伦认为，“过去我们讲组团化城市，就是因为太分散，没有一个中心的带动。”强中心，解决为城市未来五年甚至十年注入新发展动力的问题。

　　区域内的镇街融合模式探索也已然相对成熟。2005年，官窑、小塘、松岗等镇街并入大狮山，在行政力量推动下进行了空间重构。而后，南海又将全区分为东中西部进行发展，对各板块实施差异化的战略。区域空间重构、组团功能错位、资源互动，或是***城镇空间结构不合理问题，统筹城乡区域协调发展的一把钥匙。

　　在刘悦伦看来，当前佛山已经进入了五区一体化发展的好时机，今年2月份，他做客人民微访谈时就曾公开表达这一观点，“可以说现在这样一种协同共治、统筹发展、实现一体化的积极性已经来自了区一级的层面，所以我们对这一点应该是充满信心。”

　　国家高新区牵手大镇狮山

　　园镇融合带动“雄狮”起舞

　　佛山市南海区中部，狮山镇虹岭路，昔日荒地已成现代化工厂。

　　围绕一汽—大众佛山厂，崭新的柏油马路向外延伸。有一汽—大众标识的物流车辆进进出出，传送着这座汽车城的脉动与活力。

　　佛山是一座以专业镇为经济、社会发展单位，强镇、弱中心的城市。“1+2+5+X”的城市格局，明确其将在原有专业镇基础上往多中心“组团式”的城市成长，这是一场新的城市网络蓝图。

　　2012年年初，佛山市启动“城市升级三年行动计划”。几乎同步，佛山市将国家高新区核心区的大旗交给一汽—大众所在的南海中部，此举被视为向南海中部的大放权。南海中部片区迎来了产业重构、城市发展的良机。

　　区域放权激活内动力，宏观统筹凝聚合力。三年来，在政府大手笔的投入下，新狮山的“城市味”渐渐聚集。

　　放权激发城变内生力

　　2011年，佛山的国家级高新技术产业开发区的实力位列全省倒数第一。

　　由于历史原因，佛山高新区在区划格局上相对较为分散，其格局是一区六园的结构，处于南海狮山的南海经济开发区，仅是六园中的一园。而更让佛山尴尬的是，受土地限制，佛山高新区禅城园在创新能力建设、体制模式方面都遇上了瓶颈。佛山高新区需要放在拥有更大动力和空间的平台上去。2012年，佛山将国家高新区核心园区迁至南海中部片区（包括南海高新区）和三水乐平工业园，面积一下子扩宽至400平方公里。

　　在这样的调整背景下，2012年，佛山发布《佛山市城市总体规划（2012－2020）》中，狮山组团从10年前的“5”，一跃成为如今的“2”，变成了佛山的副中心。

　　作为全省简政强镇事权改革四个试点之一，南海已逐步将区发改、经贸、科技、环保等11个部门共116项行政审批和行政执法事权，通过授权或委托等方式下放到狮山。

　　南海高新区国土规划局局长招思源提出，根据“雄狮计划”的要求，2013年初，南高区已正式拉开基础设施建设、交通、公共服务、教育、医疗卫生及相关配套建设。希望通过三年时间，把高新区城市配套建设元素一一补齐。针对区域内的需求提供更加高层面的目标，结合佛山西站等区域资源，让中部南海发挥出强有力的引领带动作用。

　　佛山市政府权力的下沉，激活区镇的活力，激励区镇在基础设施服务方面的合作和投入。在政府大手笔的投入下，新狮山的“城市味”渐渐聚集，尤其是狮山中心区域，无论是绿化、道路或者建筑，已经与禅桂不相上下。

　　统筹加强促区域联动

　　“桃园路主色调为传统中国红，信息大道是蓝色，博爱路则是橙色为主色调。”中部片区讲解员指着展板一一展示佛高区样板间区域内每一条路的设计风格。享受了国家级平台的产业、政策利好辐射的南海中部，逐渐成为南海产城人融合的标杆典范。

　　“在中国，整个政权体系相对比较完整的是县级，区都不是很完整。狮山在国家政权体系当中是最底层的，是一个镇，是科级行政单位。”深圳综合开发研究院宏观经济研究中心主任、城市化研究所主任研究员刘宪法谈到，“狮山拥有一个机会，一开始嫁接到南海的高新区，而后又争取上佛山国家级高新区这个平台，成为佛山市的高新区，资源配置能力就上去了，用这样的方式提高城镇化水平，才有今天我们大家看到的狮山。”

　　刘悦伦将自身的高新区管理经验移植到佛山。首先是调整体制机制，佛山高新区核心园区，管理体制上实行“园镇融合”。同时，大量市级行政审批权限下放至狮山。这种管理模式与广州开发区和萝岗区合二为一的管理模式类似。其次，刘悦伦要求佛山高新区规划要有系统性和前瞻性，充分发挥后发优势。第三是搞好综合配套，打造良好的科研居住环境以及人才环境。

　　一方面，佛山市将市级的权限、资源放权给南海中部，一方面，市级层面加强了宏观统筹的力度。

　　佛山围绕实体谋求升级，提出“十二五”冲刺广东先进制造业榜首的目标。佛山高新区承载的正是先进制造业发展的梦想。

　　今年年初，禅城、南海、三水三兄弟签署合作框架协议，大力推进佛山高新区核心园区的建设，构建协同的规划交通体系、现代产业体系和公共服务体系。今后3到5年，三区将按照“交通突破、产业融合、民生对接”的工作思路，建立三区合作联席会议制度，成立专责组，强力支撑佛山高新区未来3—5年跻身全国高新区20强。这样的合作体现了佛山区域联动和协同创新两个新趋势，也正是从市级层面加大统筹协调的表现。

　　■笔者手记

　　佛山强中心：从物理融合到化学聚变

　　拥有强大的中心对于一个城市发展的重要意义不言而喻。每个城市都需要一颗强大的“芯”，正如曼哈顿之于纽约、新宿之于东京、中环之于香港，它不仅是一个城市的名片，更象征着一个城市的凝聚力与影响力。

　　而作为组团式城市，佛山也一直有着一个追求“大心脏”的梦想。早在2003年大佛山合并后，时任省委常委、佛山市委书记黄龙云提出的佛山建设“2+5”组团式布局中，就已经明确指出了要打造中心组团新城区。2010年，时任佛山市委书记陈云贤首度在“2＋5”前面加了一个“1”，进一步突出了佛山的“强中心”战略。

　　2013年，《佛山市城市总体规划（2012-2020）》正式颁布，明确提出将构筑“1+2+5+X”城市空间格局，并确定将佛山新城、季华商圈、祖庙商圈及千灯湖等区域联合起来作为“1+2+5+X”格局中的“1”，即佛山的中心，承担起中心城区的服务及配套职能。

　　在县域经济时代，佛山各个经济单元相互割据，这在一定程度上释放了基层的经济活力，成为佛山经济增长的源泉。但在城市经济时代，这种相互割裂的局面成为了佛山“强中心”战略的障碍，如何让不同经济单元之间的核心商圈从过去的相互竞争走向竞合？历史把目光投向了季华路。

　　这条佛山中心城区的主干道，一头连着工业佛山的过去，一头通向城市佛山的未来，从最初的2公里，到后来的9公里，再到现在的20公里，季华路自东向西把组成佛山“强中心”的四大商圈连在一起，从而串起了佛山的“强中心”梦。

　　今年4月，经过一年多的改造，季华路实现了快速化，从南海大道到达禅西的季华大桥只要20分钟，大大缩短了几大商圈的空间距离。物理上的融合很快带来了化学上的聚变，如今走在季华路上，几大商圈已经逐渐连成片，难以分清彼此。

　　佛山的“强中心”梦从未如此接近。