文字解读深圳市坪山区棚户区改造实施办法（试行）

　　为有序、规范推进坪山区棚户区改造工作，坪山区住房和建设局起草了《深圳市坪山区棚户区改造实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》），现就有关政策解读如下：

　　一、主要特点

　　（一）建立两级工作机制

　　本《实施办法》规定了区、街道两级工作机制，在区级层面，在坪山区房屋委员会暨保障性安居工程领导小组加挂区棚户区改造领导小组，作为区棚户改造工作的领导和决策机构，履行《实施意见》中明确的区棚户区改造工作指挥部相关职能，并明确街道办事处属地管理职责，以发挥基层组织的作用。

　　《实施办法》明确建立了区领导小组实行例会制度，会议由组长主持，研究和解决棚户区改造工作重点和难点问题。

　　（二）明确项目退出机制

　　为加快项目推进速度，尽量减小因项目长期停滞造成的不稳定因素，《实施办法》设置了相应的退出机制，包括：同意改造的权利主体不足95%的，项目终止，原则上五年内不再纳入改造计划；搬补协议的签约率不足的，项目终止，原则上五年内不再纳入改造计划。

　　（三）实现概念规划与专项规划相衔接

　　根据强区放权的相关规定，区城市更新局承接了城市更新专规审批职责，具备专业的能力和相关人员，故为保证概念规划的科学性，确保概念规划与专项规划在规划理念和核心经济技术指标相一致，以及避免概念规划与棚户区改造专项规划的核心数据差距过大，《实施办法》赋予城市更新局对项目概念规划审查职责。

　　二、基本框架与重点解读

　　《实施办法》共分四章，合计五十一条。主要内容是：

　　第一章“总则”，具体包括制定目的和依据，适用范围、工作机制等；第二章“职责分工”，规定了区领导小组、区住建局、区城市更新局、市规土委坪山管理局、土地整备局、区财政局、街道办事处等部门在棚户区工作推进的各项职责，以及实施主体的义务；第三章“组织实施”，本章共分为五节，以“总分”结构系统地规定了棚户区改造的实施流程，具体包括：一般规定，棚户区改造前期工作，棚户区改造计划及专项规划编制，权属核查及协议签订，搬迁及后续工作；第四章“附则”，规定文件的解释主体、文件实施时间及有效期。

　　三、重点解读

　　（一）棚户区改造政策适用范围与补偿标准

　　《实施办法》第二条规定了棚户区改造的适用范围是：坪山区域范围内，符合《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，以下简称《实施意见》）规定条件的老旧住宅区，可纳入本实施办法的适用范围。符合《实施意见》规定的具备改造条件的城中村、旧屋村，也可纳入本实施办法的适用范围，搬迁安置补偿方案需另行制定并报批。城中村、旧屋村参照城市更新有关政策文件确定。

　　《实施办法》第十八条规定了棚户区改造项目的搬迁安置补偿方式和标准，按照《实施意见》的相关规定执行。《实施意见》未作明确规定的，由区主管部门指导街道办事处拟定，报区领导小组审议。

　　解读：坪山区为原关外老区，存在大量的城中村和旧屋村需要拆除重建，故《实施办法》结合区情，明确将《实施意见》中“鼓励纳入”棚户区改造范围的城中村和旧屋村纳入棚户区改造政策的适用范围，城中村、旧屋村参照城市更新有关政策文件确定。同时考虑到城中村、旧屋村的房屋来源、房屋产权性质等方面均与老旧住宅区房屋有所区别，故关于城中村、旧屋村的搬迁安置补偿方案需另行制定并报批。

　　（二）主要部门职责分工（第七条至第十五条）

　　《实施办法》梳理并清晰界定了棚户区改造的主要部门的职责，包括区领导小组、区主管部门、区城市更新部门、区规划国土部门、区房屋征收部门、区财政部门、街道办的职责，以及项目实施主体的职责和义务。通过对相关部门职责和义务的细化，确保《实施办法》的可操作性，有利于推进棚户区改造工作。

　　（三）棚户区改造的启动方式和主要流程

　　相比于《实施意见》，《实施办法》规定棚户区改造的启动方式有两种，分别是业主申请启动和街道办依职权申请启动；同时在《实施意见》的基础上对棚户区改造流程进行了细化和完善，四大主要流程包括：棚户区改造前期工作，棚户区改造计划及专项规划编制，权属核查及协议签订，搬迁及后续工作。

　　（四）棚户区改造前期工作（第二十一至二十五条）

　　申请开展前期工作前，需完成征集初步改造意愿，委托有资质的机构按照《深圳市棚户区改造项目界定标准》有关规定开展评估、鉴定工作，汇总项目范围内的土地与建筑物信息、住房产权信息等相关准备工作。

　　完成准备工作后，街道办事处结合评估或鉴定情况、初步改造意愿征集情况等内容初步确定项目范围，将项目范围征求区城市更新部门意见后，向区主管部门申请开展前期工作。区主管部门对街道办事处上报的项目进行初审，初审通过的，报区领导小组审议后，开展前期工作。

　　前期工作包括：区主管部门编制概念规划，街道办根据概念规划进行意愿征集，有改造意愿的比例达到“双95%”的，由街道办向区主管部门申请纳入棚户区改造计划。区主管部门编制项目实施方案后，报区领导小组审议。审议通过的，纳入棚户区改造计划，由区主管部门报市主管部门备案并予以公告。

　　解读：鉴于棚户区改造一旦启动，在纳入计划之前需开展概念规划的编制、正式意愿征集等工作，该阶段的资金将全部由财政资金承担。为保证财政资金合理使用，《实施办法》创新性地在纳入棚改计划之前设置了“前期工作阶段”，从而解决该阶段资金使用的立项和安排。同时规定前期阶段的启动需经领导小组审议，从而保证前期工作启动的审慎，并要求在申请开展前期工作之前，首先要有业委会或街道办进行初步意愿征集，这是因为权利人的改造意愿是棚户区改造启动的先决条件，也是项目顺利推进的保证。前期工作阶段包括概念规划的编制，概念规划中会体现建成项目的部分核心指标，便于权利人参考核心指标以表达和反映改造意愿。

　　（五）棚户区改造计划及专项规划编制（第二十六至三十一条）

　　鉴于房屋征收作为强制手段，在棚户区改造项目陷入僵局时，对推动棚户区改造有关键作用。为届时可以尽早启动征收程序，《实施办法》规定在纳入棚户区改造计划的同时，纳入征收和整备计划，以实现二者尽衔接。在实践中，并非一定会适用征收，而是将征收作为强制手段“引而不发”，从而起到震慑作用。

　　（六）权属核查及协议签订（第三十二至三十八条）

　　1. 权属核查（第三十二至三十三条）

　　《实施办法》规定，由实施主体通知建筑物权利主体提供权属证明资料，并根据需要向区规划国土部门和深圳市不动产登记机构申请对项目范围内的土地及建筑物进行信息核查，初步确定被搬迁人，经公示和异议处理程序后，最终确定被搬迁人。对被搬迁人比例不足项目范围内权利主体总数量的95%的，本项目终止，原则上五年内不再纳入棚户区改造年度计划。

　　解读：被搬迁人一般情况下与证载权利人相同，但考虑到部分住房因历史遗留问题等原因，并未办理权属证明或实际权利人与证载权利人不符，因此通过相关核查后，采取公示和异议处理方式，以确保被搬迁人确定的公平和公正。

　　2. 协议签订（第三十四至三十七条）

　　权属确定后，街道办完成相关工作，并取得市住建局准予备案的意见后，街道办将补偿方案在现场公示15日，公示期满后，正式启动签约工作，签约期为六个月。街道办与实施主体与被搬迁人签订三方《搬迁补偿协议》，签约期届满后可继续实施的项目，区主管部门与项目实施主体签订项目监管协议。

　　3. 启动房屋征收和行政处罚

　　签约期满，签约率达到“双95%”的，除可以申请终止外，还可启动房屋征收。对于范围内涉及违法行为的，区土地规划监察局依法启动行政处罚程序。

　　解读：强调行政征收的先决条件。启动行政征收，既应考虑签约期限，还应考虑签约比例，理由是：已签约比例高，表明绝大多数人希望项目继续推进，此时启动行政征收，是为了保护大多数人的利益，更符合“292号文”中所谓的“确需征收”的条件。因此，《实施办法》采取了以签约率达到“双95%”为主要标准，兼顾效率的征收模式。

　　（七）搬迁及后续工作（第三十九条至四十三条）

　　启动搬迁的方式是由实施主体向区主管部门备案后，发布限期搬迁通知，要求被搬迁人限期搬离。搬迁完成后，实施主体经相关程序开展建筑物拆除工作，并依据相关规定开展权属注销、建设用地审批等相关工作。

　　项目拆除及开发建设用地范围内如包含需完善征（转）地手续的用地，在项目签订土地使用权出让合同前，原农村集体经济组织继受单位应当配合项目实施主体，理清需完善征（转）地手续的土地范围内的经济关系，拆除、清理地上建筑物、构筑物及附着物，完善征（转）地手续。

　　解读：搬迁程序启动后，若极少数业主拒绝搬迁而使项目陷入停滞，会严重侵害按时搬迁的业主的权利。因此，《实施办法》对于搬迁的启动非常审慎，原则上全部完成签约，或完成房屋征收或行政处罚程序后启动搬迁。因项目启动房屋征收或行政处罚程序等原因，实施主体提前启动搬迁工作的，需向区主管部门提出申请并经区领导小组同意。

　　同时对签订土地使用权出让合同前原农村集体经济组织继受单位应当配合项目实施主体应完成的相关工作作出规定。