印发汕头市革命老区十二五建设发展规划的通知

“十二五”是我市全面建设和谐幸福革命老区的重要时期，也是加快推进城乡一体化进程的关键时期。科学编制和有效实施革命老区建设发展规划，对于全面落实科学发展观、转变革命老区发展方式、加快转型升级、推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。根据省委省政府的决策部署和市政府《印发汕头市“十二五”规划编制工作方案的通知》（汕府办〔2009〕173号）精神，以及《汕头市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》有关革命老区经济社会发展的总体部署和要求，特制定本规划。

一、“十一五”老区建设发展工作回顾

全市有革命老区村345个（编为行政村259个），分布在38个镇（街道）；老区镇14个；老区人口共有25万多户，132万人，约占全市总人口的四分之一；老区总面积约占全市总面积的三分之一。“十一五”以来，在各级党委政府的正确领导和社会各界的大力支持下，全市各地加强规划引导和政策扶持，创新机制，加大投入，解决老区“一保五难”问题，各项老区政策措施落实到位，扶持项目顺利实施，经济发展速度明显加快，经济结构明显优化，农民生产生活条件明显改善，经济收入明显增加，实现了速度、结构和效益的同步提高。

（一）加强老区建设工作领导，大力扶持老区加快发展步伐

汕头市历届党委政府十分重视革命老区建设工作，先后召开了六次老区工作会议，筹集人力、物力、财力，帮助老区解决发展中碰到的问题。在新的历史时期，市委市政府更加重视老区建设工作，于2007年8月17日召开了第六次老区山区工作会议，出台了《关于加快革命老区和山区发展的决定》（汕市发〔2007〕21号），出台《关于印发扶持革命老区、山区发展有关项目的通知》（汕市办〔2007〕17号）文件，确定从2007年起至2011年，向革命老区、山区投资5．9亿元扶持建设48个项目。截至2011年底已完成45个建设项目，累计实际投入资金10．8亿元，解决了一批老区山区存在的民生问题，促进了老区山区经济社会发展。同时，每年由市财政安排400万元专项资金，用于老区村、镇部分急需解决的生产生活建设项目的补助。此外，市财政从2008年起连续3年对17个经济较为困难的老区、山区镇每年各补助经费15万元。

（二）加快解决“一保五难”问题，改善老区生产生活条件

市、区县和镇（街道）三级党政部门多方筹措资金，解决老区群众最低生活保障和住房难、行路难、饮水难、上学难、看病难等民生问题。全市革命老区贫困人口中已有1．1万户、4．9万人享受最低生活保障，基本做到了应保尽保；先后投入资金7124万元，为全市老区山区161个村，3487户贫困危房户实施危房改造；投入资金16697万元，解决潮阳、潮南、澄海区和南澳县老区山区43．84万农村群众饮水难问题；投入资金14873万元，建设路桥334公里，所有行政村实现了村村通水泥路，自然村和学校水泥路已建成76．3公里；全面实施农村免费义务教育，投入资金2亿元，全面完成老区山区学校校舍C、D级危房改造，改善老区山区办学条件，加大对老区山区师资队伍培训工作，农村适龄儿童入学率连年保持在99．5％以上，基本解决农村“入学难”问题；扩大新型农村合作医疗受益面，逐步提高合作医疗补偿标准，新型农村合作医疗覆盖率达到97．1％，加大农村乡镇卫生院基础设施建设，全市15所老区镇卫生院已有14所按期完成改造，加强卫生院人才队伍建设，全面改善老区群众看病难问题。

（三）大力培育发展特色农业生产体系，增强老区“造血”功能

一是扶持老区发展经济项目。先后投入资金1000多万元，建立了荔枝、大粒青梅、乌酥杨梅、生柑、三棱橄榄、玻璃油甘等优质地方特色水果生产基地；扶持潮南区红场镇水头村“东魁”大粒杨梅、淮山等特色产业项目；扶持建设潮南区雷岭镇荔枝批发市场、潮阳区金灶镇水果田头市场和澄海区隆都镇宅头村田头市场等一批农产品批发市场，提高了农业综合效益。二是扶持农业龙头企业和扶贫龙头企业。大力发展“公司（合作社）＋基地＋农户”的农业产业化经营模式，促进农业龙头企业联结基地和农户，发展特色农产品的种养、加工和销售，有效地带动了传统特色农业形成产业并走向市场，提高农产品市场竞争力和生产效益。建立了雷岭镇4万亩优质荔枝，红场镇2万亩大粒青梅，两英镇0．2万亩食用甜麻叶、金灶镇0．5万亩桑椹、1万亩杨梅等特色农业生产基地；创办了存栏量达1万头的雷岭镇“兴岭良种猪种苗场”，增加农民收入，有效地带动了老区种养业的发展。三是大力促进老区民营企业快速发展。在老区建设产业园区，支持民营经济，促进老区经济快速发展。澄海区盐鸿镇建成了春天湖工业园区，已有入园企业数十家，东方锆业新厂区也在盐鸿镇落成投产，为老区的经济发展注入新活力。潮南区的红场、雷岭等老区镇，涌现了一批民营工业企业。四是大力开发红色旅游和生态旅游资源。市旅游部门和各老区镇在做好革命文物资源保护的同时，充分利用红色资源和山区特色经济，制定了《汕头市开展红色旅游活动的方案》，建成了红场烈士纪念碑、纪念馆、红场广场阅兵台、英雄石洞等一批景区，各老区镇纷纷举办“荔枝节”、“杨梅节”、“橄榄节”和“农家乐”等旅游节目，积极开发红色旅游线路。全市共编制10条红色旅游线路，将发展红色旅游和促进老区经济建设紧密结合，与发展绿色生态旅游紧密结合，与海洋旅游紧密结合。通过发展红色旅游，满足了人民群众对“红色文化”的需求。

（四）结合实施“双到”扶贫开发，加快老区脱贫致富步伐

全市纳入扶贫开发“双到”工作任务的有59个贫困村，其中39个是贫困老区村。我市按照省委省政府的决策部署，安排82个市直单位挂钩帮扶贫困老区村，把老区建设工作与扶贫开发“双到”工作紧密结合，坚持重落实大投入、重产业促转移、重民生固基本，探索走出一条切合汕头实际的老区扶贫新路子。截至目前，39个贫困老区村共投入2．96亿元，平均每村投入690万元。参加劳动技能培训15663人，新增劳务输出15663人。至目前，贫困老区村有劳动能力的6361户贫困户实现100％脱贫，超额完成省委省政府下达的年度脱贫目标。贫困老区村的领导班子和各项规章制度进一步健全，水、电、路等基础设施日趋完善，教育、医疗、卫生等公共事业迅速发展，村集体收入明显提高，基本实现了贫困户“八确保”、贫困村“六有”的目标，老区扶贫开发“双到”工作取得了明显的阶段性成效。

（五）大力推进老区人力资源开发，挖掘培养老区发展内生力

各有关部门通力合作，积极开展智力扶贫和富余劳动力的培训转移工作，帮助2800多名老区贫困生免费入读技工学校和职业学校，确保100％毕业和100％就业；培训老区富余劳动力，提高就业技能，引导他们到二、三产业就业，解决富余劳动力的出路，大大提高老区群众的收入。一是做好困难家庭子女完成义务教育阶段学生的“一免一补”工作，切实解决了老区困难家庭子女入学难的困难，使其完成义务教育。二是实施老区贫困家庭子女免费入读技工学校计划，促进老区劳动力转移就业。三是与广东省科技干部学院科城教学部和肇庆第一职业技术学校合作，在老区招收“勤工俭学”扶贫班。四是深入到剩余劳动力较多的山区开展企业招工，促进贫困地区富余劳动力的转移，有效地减少了我市贫困人口。

（六）加大宣传力度，营造良好氛围

为营造全社会关心扶持老区山区发展的良好氛围，全市各级各部门和新闻媒体紧密配合、真诚合作，多次组织开展了“老区行”采访活动。汕头日报设立专栏专题报道，汕头电视台推出革命老区建设情况系列报道，及时***报道扶持项目的进展情况，报道社会各界帮扶老区山区发展的感人事迹和老区山区的发展变化。

二、当前面临的主要困难

近年来，我市革命老区经济社会发展虽取得了明显成效，但是，受地理位置、基础设施、文化教育、资金技术、人才素质等条件的制约，其发展速度仍远低于全省和全市平均水平，特别是部分较边远山区的村庄，农业创新模式未能完善建立，农业比较效益不高，农村经济增长偏慢，农民增收困难，仍未能从根本上摆脱落后面貌，扶持老区发展仍任重道远。新时期我市老区建设发展面临以下主要制约因素：

第一，自然条件制约明显。老区村多数处于边远山区，耕地少，人均耕地仅0．1亩，是典型的人多地少地区；而且耕地较分散，推进土地流转发展集约经营难度大。受自然条件和基础设施的限制，二、三产业难以进入老区，特别是农产品加工、流通滞后，制约农业生产效益和农民收入的提高。

第二，基础设施和社会事业发展仍然落后。交通方面，老区还有多个自然村和学校通村址没有通水泥路，大部分老区道路维护、安保配套设施还要进一步完善。潮南区通往三个老区镇的省道S235司神公路，年久失修，加上受山洪冲击，造成崩塌掏空，严重影响通行和安全。水利设施和饮水安全方面，老区水利设施老化，排灌渠系阻塞，水资源缺乏、污染严重，部分镇、村的供水管网破漏严重，饮水安全保障能力不足。教育方面，老区镇、村师资队伍缺乏，部分校舍需改建或易地新建。教育改革后老区学校撤小并大，导致部分教师流失和少数学生辍学。老区学校无学生宿舍，学生无法住校，上学路途较遥远。医疗方面，部分老区镇卫生院医疗设备缺乏、医技人员奇缺等，群众看病难问题仍然存在。

第三，财政资金投入不足。中央、省、市虽然加大强农惠农资金的投入，但是区县、镇级财力薄弱，对老区资金投入不足，大部分建设项目配套资金无法落实，老区基础设施建设滞后。同时，由于农业风险性大、效益低，农业招商引资难度大，多元化增加农业投入的机制还未能建立。

第四，村集体经济薄弱。全市老区村集体经济收入较低，经济发展路子狭窄，多数老区村缺乏稳定的经济来源。

第五，劳动力综合素质不高。老区村普遍存在人才缺乏、劳动力素质低、年青一代不愿务农的现象，严重制约着高新农业科技和先进生产经营方式的推广应用。大部分劳动力缺乏一技之长，转移就业难度大。同时，村两委班子由于综合素质不高，带领干部群众脱贫致富的能力不强。

三、“十二五”规划的指导思想和工作方针

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，提高扶贫开发水平，逐步提高扶贫标准”的要求和省委省政府的决策部署，坚持“统筹规划，合理安排，突出重点，综合推进”和对革命老区要“高看一眼、厚爱三分、同等优先、适当倾斜”的原则，以增加老区村集体收入和贫困人口收入、改善老区民生、加快老区发展为主线，以专项扶持、行业扶贫、社会帮扶为支撑，注重转变经济发展方式、增强老区的自我发展能力；注重人力资源开发、增强贫困人口自身发展能力；注重基本公共服务均等化、改善老区生活生产条件。统筹规划，突出重点，完善机制，整合资源，综合推进，实现老区经济社会可持续发展。

（二）工作方针。坚持政府开发式扶持方针，着力改善老区生产生活条件，培育特色优势产业，增强造血功能，提高老区群众的发展能力；着力完善社会保障体系，逐步提高保障水平，加强社会救助；着力推进基本公共服务均等化，保护生态环境，发展社会事业，实现开发扶贫与社会救助有效衔接，使改革开放的发展成果惠及全体老区人民。

四、主要任务和重点扶持项目

（一）主要任务。加大对老区交通、农业、水利、电力、供水、信息等基础设施建设的支持力度，把“整村推进”扶贫开发和社会主义新农村建设有机结合起来。至2015年，基本完成老区自然村、老区学校通水泥路的任务；完成老区镇卫生院改扩建和医疗设施配套的任务，加快农村合作医疗制度建设，确保贫困家庭100％参加农村合作医疗；加强老区村低收入住房困难户的住房改造建设任务，基本解决农村低收入农户“住房难”问题；完成农村饮水工程任务，贫困村农户用上安全卫生饮用水达95％以上；完成老区农田水利设施建设、排灌渠道及河沟清淤，做好山区小流域山水田林路综合治理；完成低压线路改造，解决供电线路老化问题；填平农村破旧厕池，建造新型卫生公厕；扶持老区造林种果，增强造血功能，加快山地造林绿化，保护山区生态环境。力争到2015年，全市老区农村基础设施基本完善，村容村貌整洁；人口综合素质和稳定发展能力显著提高，人民生产生活条件明显改善，收入增长速度高于全市平均水平，城乡居民贫富差距和区域发展差距明显缩小，基本实现脱贫目标。

（二）重点扶持项目

“十二五”期间，我市将向革命老区投资11．67亿元，扶持建设32个项目，促进经济社会发展。重点建设项目如下（详见***）：

一是基础设施项目13个，总投资32273万元，其中争取省资金7734万元，市、区县及自筹资金24540万元。主要建设项目是省道司神公路潮南路段改造工程，后金公路潮阳路段改建工程，澄海区莲上镇莲东路扩建工程等。

二是水改工程项目3个，总投资***550万元，其中争取省资金17224万元，市、区县及自筹资金47326万元。主要建设项目是潮阳区、潮南区的老区村及南澳县通自来水工程项目。

三是农田水利设施项目4个，总投资4047万元，其中争取省资金385万元，市、区县及自筹资金3662万元。主要建设项目是潮南区雷岭河流域综合治理项目、成田镇疏浚溪河项目及盐鸿镇六合关排水闸重建工程。

四是公益事业项目6个，总投资13350万元，其中争取省资金250万元，市、区县及自筹资金13100万元。主要建设项目是贫困山区、边远农村小学教师月补贴及老区重点民生项目建设。

五是发展经济项目6个，总投资2480万元，由市、区县及自筹资金解决。主要建设项目是老区镇、村发展有当地特色的农业产业化项目，提高“造血”功能。

五、主要政策措施

（一）实施老区扶贫开发“规划到户、责任到人”工作责任制。2012年全市扶贫开发“双到”工作圆满完成省的考评任务后，按照市委、市政府的决策部署，剔除已帮扶的39个老区村，重新审核确定列入扶贫开发“双到”帮扶的老区村和贫困人口，把革命老区扶贫开发“双到”工作列入各级党政“一把手”工程，按照“政府主导、社会参与、自力更生”的扶贫开发方针和工作到村、扶贫到户的工作要求，定点、定人、定责帮扶革命老区；区分贫困类型，采取“一村一策、一户一法”，建立瞄准机制，实施靶向疗法，确保被帮扶的老区村集体收入增加、落后贫穷面貌明显改变，贫困户生产生活条件明显改善、实现稳定脱贫。

（二）实施产业化扶贫、劳动力培训转移就业。大力培育和扶持发展各种农业产业化经营组织，重点培育发展扶贫农业龙头企业和老区专业合作经济组织，发展扩大产业化扶贫覆盖面，促进老区产业结构调整，带动贫困农户发展特色产业，大力开展老区红色旅游和生态旅游节，增加贫困农户的经济收入，切实提升贫困农民自我发展能力。

积极抓好智力扶贫工作，推荐贫困农户子女就读技工学校和各种扶贫形式的职业技术学校。建立和完善农村劳动力培训基地，举办多种形式的岗前技术培训，提高劳动力素质。通过举办各种形式的招工活动，推荐贫困农民到企业工作，促进劳动力向二、三产业转移，增加农民的劳务收入。

（三）加快革命老区基础设施建设。各级党政和各有关部门要加大对老区设施建设的支持力度。一是交通部门优先安排老区自然村通水泥路建设专项补助资金，以解决老区自然村通水泥路资金缺口问题；二是供电部门设立老区村低压线路改造专项资金，以解决老区村供电线路老化问题。实行“整村推进”扶贫开发和社会主义新农村建设有机结合，大力开展山区山水田林路综合治理。加大对老区村电力、供水和小水电、机电排灌、村内道路硬底化等基础设施建设的扶持力度，自然村实现通电、通邮、通讯、通广播电视和通机耕路。加快发展老区村低碳经济项目，切实保护生态环境。力争到2015年，革命老区村基础设施基本完善，村容村貌整洁。

（四）积极推动老区的工业化进程。在有条件的老区建设工业园区。根据市场需求，因地制宜，大力引进资源加工型工业，发展工厂化农业和农产品加工业。制订投资引资优惠政策措施，加大招商引资力度，开展经贸合作。积极引进资金、项目、技术，做到抓开发、筑载体、引项目、促发展，积极承接较发达城镇转移的劳动密集型企业。同时，严格控制污染性项目的引进，实现可持续发展。

（五）大力组织教育医疗扶持和学校医院对口支援。针对革命老区基础教育条件差和因病致贫、因病返贫的状况，由教育部门和医疗卫生部门对老区村、镇实行教育、医疗对口帮扶。教育部门设立完善教学配套设施专项资金，贫困山区、边远农村小学教师专项补助资金和困难学生助学资金。卫生部门设立老区医疗专项扶持资金。努力改善革命老区的办学和卫生条件，加快推进革命老区基础教育的发展，扩大农村合作医疗制度覆盖面。

（六）积极开展革命老区金融扶持。制定相应的政策措施，

激励商业银行、农村信用社等金融机构加大对革命老区和扶贫项目的小额信贷支持力度。积极开展扶贫小额贷款试点和老区村村级互助资金试点工作，探索扶持资金良性循环、滚动发展，长期受益的使用机制和管理办法。“十二五”期间，建立一批扶贫小额贷款试点区县，积极争取上级贫困村互助金和其他资金的支持。

（七）实现农村低保制度与老区扶持政策的有效衔接。民政部门设立扶持老区五保户与低保户的专项补助资金，并做到应保尽保。市直有关部门瞄准老区的帮扶对象，做到有进有出，实行贫困动态测定指标和动态管理。对符合农村最低生活保障标准且有自我发展能力的老区贫困农户，在享有最低生活保障政策的同时，同样享受扶贫开发政策。

（八）强化革命老区基层组织建设。坚持老区建设工作和党建工作两手抓、两促进，结合创先争优活动，深化结对帮扶的内容和形式，大力开展村干部培训教育，着力推进基层党组织工作创新，努力建设群众信得过、“双带”能力强的村“两委”班子，打造“永不走的老区扶贫工作队”。

六、主要保障措施

（一）进一步加强对革命老区工作的领导。各级党委、政府及有关部门必须按照市委、市政府的统一部署，层层建立领导工作责任制，切实加强老区建设工作的领导。一是成立专门的领导机构和工作人员，组织、协调和落实老区建设的各项工作。做到年年有部署、有督促检查、有总结、有示范、有典型经验推广，把老区工作作为转变经济发展方式的重大举措列入工作议事日程并切实抓紧。二是区（县）、镇两级要建立革命老区项目目标责任制度，凡纳入规划或计划实施的革命老区开发扶持项目，不能按期保质保量组织实施的，上级政府和有关部门要给予必要的惩戒，并追究相关人员的责任。三是加强革命老区开发工作管理与部门项目协调机制，不断提高老区专项扶持资金与项目的组织管理水平。四是选派道德修养好、工作能力强的优秀干部到老区村工作，帮助老区村建班子、带队伍、抓发展。把脱贫奔康的立足点放在依靠群众、发动群众、自力更生、艰苦奋斗的基础上，坚决克服“等、靠、要”的依赖思想，立足当地，抢抓机遇，发挥优势，加快发展。

（二）不断加大老区财政专项扶持资金投入和监管力度。各级政府必须把革命老区专项扶持资金纳入同级预算，对“十二五”老区建设重点项目的资金，市级财政要适当给予补助。市财政每年安排老区建设专项资金400万元继续保持不变。区县要加大对老区的财政投入，并建立与当地经济社会发展相适应的资金投入稳定增长机制。要充分发挥金融服务业的作用，积极开展老区村扶贫信贷业务和农户信贷业务，支持农户创业。老区扶贫资金重点用于改善老区村和贫困户的生产生活条件和投资环境，以及扶持老区村、镇的开发性生产项目，不得用于非扶贫性质项目。做好社会募集捐赠资金的管理，保障群众的知情权和参与权。防止和严肃查处挪用、截留和贪污浪费老区扶贫资金的行为。

（三）加强老区宣传工作，广泛动员社会参与。第一要充分发挥各部门职能。动员各部门、各单位和全社会积极参与，形成老区建设发展的强大合力。党委宣传部门要把老区宣传工作作为重要政治任务，形成“党委高度重视，宣传部门专抓，新闻媒体参与”的格局。第二要积极发挥“广东扶贫济困日”活动的作用，加大老区开发建设宣传报道力度，树立先进典型，呼吁和加强引导社会各界力量通过多种形式参与老区开发建设，为进一步加快老区村贫困户的脱贫奔康步伐添砖加瓦、尽心出力。第三要积极倡导老区志愿者活动，构建老区志愿者服务网络，在全社会营造扶贫济困的良好氛围，培育社会良好风气。

（四）加强各级老区建设工作机构的组织建设。各级要建立健全老区建设工作机构，明确机构设置和人员编制，落实工作经费，完善工作机制；各个部门要密切配合，加强协作，加强综合协调和监督、检查；各级老区建设部门要加强调研、协调工作，及时掌握和解决老区建设开发工作中出现的新情况、新问题，加强对老区村和贫困人口的统计监测，充分利用信息化系统和汕头市扶贫信息网，及时了解和准确反映老区建设开发工作的发展动态，为科学决策提供及时、全面和准确的依据。