汕头市中心城区集体建设用地基准地价解读

　　一、制订背景

　　随着城市经济的高速发展和城市化的逐步推进，当国有土地的供给不能满足日益增长的城市建设用地需求时，集体土地作为我国二元土地制度的重要组成部分，逐步走向前台。

　　2003年，广东省人民政府发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号），对农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押管理工作做出明确规定，对土地管理政策和土地收益分配的重大调整。是规范集体土地市场的重要步骤，是农村集体建设用地管理制度方面的重大改革。2005年，广东省颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省人民政府令第100号），对集体建设用地使用权流转做出了规范性要求，管理办法第二十七条规定“市、县人民政府土地行政主管部门应当制定本行政区域集体建设用地使用权的基准地价，并报市、县人民政府批准后公布”。并于2006年在佛山市顺德区和江门市蓬江区开展的制定集体建设用地的试点工作，为我国农村集体建设用地的土地级别确定方法起到了很大的推动作用，为农村集体建设用地的价值和价格评估打下了坚实的理论和实践基础。

　　目前，汕头市的地价体系主要是针对国有土地而开展的地价体系，主要有国有建设用地基准地价和地价指数、国有农用地基准地价，对于集体建设用地地价管理缺乏相应的地价管理体系。

　　随着集体建设用地使用权流转案例日益增多，亟需建立起一套针对集体建设用地的地价体系，为促进集体建设用地的合理流转，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，给集体建设用地使用权的出让、租赁、转让、转租、抵押等流转行为提供科学合理的指导价格，完善集体建设用地使用权交易市场，保护集体建设用地相关产权人的合法权益，为宏观调控土地市场提供决策依据。

　　2013年，中共十八届三中全会审议通过的《***关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，进一步加快和促进集体建设用地使用权的流转步伐。

　　2018年，广东省自然资源厅下发《广东省国土资源厅关于做好2018年城乡地价调查与监测工作的通知》（粤国土资利用函〔2018〕1532号），选定汕头市、江门市作为试点，开展集体建设用地和农用地基准地价试点工作。因此汕头市自然资源局（原国土资源局）选择汕头市中心城区组织开展“汕头市中心城区集体建设用地基准地价制订试点项目”，一方面为了建立、健全汕头市中心城区公示地价体系；另一方面为全省开展集体建设用地基准地价体系构建思路提供实践经验和借鉴思路。

　　二、法律法规政策依据

　　（一）法律法规、上级机关文件依据

　　1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订）；

　　2、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议第二次修正）；

　　3、《中华人民共和国资产评估法》（2016年7月2日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）；

　　4、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于通过，自2008年1月1日起施行）；

　　5、《***关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日***第十八届中央委员会第三次全体会议通过）；

　　6、《自然资源部办公厅关于部署开展2018年城乡地价调查与监测工作的通知》（自然资办发〔2018〕10号）；

　　7、《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（粤府〔2003〕51号）；

　　8、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）；

　　9、《关于加强集体建设用地使用权抵押融资管理的通知》（粤国土资法规发〔2009〕460号）；

　　10、《广东省国土资源厅关于进一步严格规范基准地价管理的通知》（粤国土资利用发〔2018〕8号）；

　　11、《广东省国土资源厅土地利用管理处关于报名开展集体建设用地和农用地基准地价制订试点的函》；

　　12、《广东省国土资源厅关于做好2018年城乡地价调查与监测工作的通知》（粤国土资利用函〔2018〕1532号）；

　　13、《汕头经济特区农村村民住宅建设管理办法》（汕府令第158号）；

　　14、《汕头经济特区城乡规划管理技术规定》（汕头市人民政府令第182号）；

　　15、《关于金平、龙湖、濠江区集体建设用地使用权流转有关问题的通知》（汕府〔2006〕121号）。

　　（二）技术依据

　　1、《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2014）；

　　2、《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507-2014）；

　　3、《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）；

　　4、《集体建设用地定级与基准地价评估技术指引（征求意见稿）》（中估协发〔2016〕18号，《广东省国土资源厅土地利用管理处关于报名开展集体建设用地和农用地基准地价制订试点的函》中要求按照该指引完成集体建设用地基准地价的制订）。

　　三、成果适用范围及应用

　　（一）成果适用范围

　　集体建设用地基准地价仅适用于土地性质为集体且土地用途不得改变条件下的集体建设用地流转价格参考。

　　（二）成果应用

　　1、推动汕头市“三块地”改革工作

　　目前汕头市农用地、农村集体经营性建设用地及宅基地（简称“三块地”）改革仍处于探索阶段，整体进程相对滞后，这与汕头市中心城区集体建设用地基准地价体系及配套政策仍未完善有较大关系，因此集体建设用地基准地价体系的建立对完善汕头市中心城区地价体系、为汕头市集体土地市场发展提供指导、促进“三块地”改革具有重要意义。

　　2、为集体建设用地流转提供价值参考

　　根据对汕头市中心城区集体建设用地的调查情况看，汕头市集体建设用地流转主要是集体商服和集体工业用地这两种集体经营性建设用地的流转，从流转情况可知，目前汕头农村集体土地与城镇国有土地相比，暂时还不能做到“同地、同权、同价”。但从长远看，集体建设用地由于取得成本较低于国有，位置选择余地大，部分集体土地区位条件也是比较优越，因此集体经营性建设用地有较大的市场需求，且集体经营性建设用地的入市也将对国有土地市场带来较大的冲击。针对这个问题急需政府制定集体建设用地基准地价，在此基础上统筹考虑集体建设用地价格水平，以便更好地指导和规范集体经营性建设用地入市流转，为集体商服用地和集体工业用地出让、出租提供参考基础。

　　3、为宅基地制度改革提供依据及参考

　　针对农村地区普遍存在的“一户多宅”、“闲置宅基地”、“超标准占用”等历史遗留问题，各地探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法，如浙江义乌对利用宅基地上住房从事客栈餐饮等经营活动的，由集体按宅基地基准地价的20%收取所有权收益。在福建省晋江市，当地通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等多种模式探索宅基地退出机制。村民可以自愿把现有的宅基地和房屋退出，用于置换住宅小区的新房。不愿意置换的，也可以通过宅基地有偿退出机制领取补偿款。对盘活利用闲置宅基地，提高宅基地利用效率和价值，各地都有了很多探索，然而无论是有偿使用制度、有偿退出机制、鼓励宅基地流转或征收宅基地使用税，都涉及到对宅基地使用权价值的评估，此次集体建设用地基准地价体系的建立，将为宅基地制度改革提供依据和参考。

　　4、为集体住宅用地的合作开发提供价值参考

　　随着城镇化进程的加快，汕头市人地矛盾愈加突出，通过外业调查了解到目前汕头市宅基地紧缺，基本上已无地可供，且宅基地的建设方式不利于促进土地集约节约。土地资源缺乏、农村居民住宅紧缺的问题已成为阻碍乡村振兴和城镇化进程发展的“绊脚石”，因此亟需对土地管理制度开展探索改革，以***人多地少的制约。

　　目前，汕头市中心城区集体住宅用地的管理及建设大多以《汕头经济特区农村村民住宅建设管理办法》(2014年10月14日汕头市人民政府令第158号发布 根据2016年12月3日汕头市人民政府令第172号《汕头市人民政府关于修改〈汕头经济特区既有住宅增设电梯办法〉等16件规章和规范性文件的决定》修正)为指导和依据，该办法鼓励村(居)民委员会或者集体经济组织集中建设农村村民住宅小区。项目组在外业调查中发现，近年来，由村集体统一建设农民公寓小区的集体住宅用地利用方式已在汕头市悄然兴起，大批农民公寓小区项目正在进行报批和建设阶段，这将大大提高农村土地的利用率，可以较好的解决汕头地区人多地少、相当部分村集体已多年没有宅基地可分配的难题。而村集体在建设农民公寓小区时，大多会选择以集体住宅用地出资，与开发商进行合作开发，解决建设资金短缺的问题。集体住宅用地基准地价的制订可为村集体与开发商的合作提供土地价值参考依据，平衡两者间的利益矛盾，规范集体住宅用地合作开发行为。

　　四、主要内容说明

　　汕头市中心城区集体建设用地基准地价制订试点项目成果包括各类集体建设用地级别价和区片价以及相关图件，其主要内容如下：

　　（一）评估范围及地价内涵

　　1、评估范围：汕头市中心城区集体建设用地使用权基准地价评估的工作范围为汕头市中心城区（金平区、龙湖区和濠江区），合计行政辖区面积约434.34平方公里，其中集体建设用地面积合计60.48平方公里。

　　2、集体建设用地类型共4类，包括：

　　集体商服用地、集体住宅用地（不含宅基地）、宅基地及集体工业用地。

　　3、土地价格类型：使用权价格。

　　4、土地出让年期：集体商服用地为40年、集体住宅用地（不含宅基地）为70年、宅基地为无限年期，集体工业用地为50年。

　　5、估价期日：2019年1月1日。

　　（二）基准地价成果

　　本次汕头市中心城区集体基准地价将集体建设用地用途划分为集体商服用地、集体住宅用地（不含宅基地）、宅基地及集体工业用地共四种用途。其中，将集体住宅用地分为无限年期的宅基地和70年使用期的集体住宅用地紧密结合了汕头市中心城区集体住宅用地管理及建设的特点，形成具有“汕头特色”的集体住宅用地成果体系。

　　本次汕头市中心城区集体建设用地基准地价成果包括级别基准地价和区片基准地价两种价格形式。其中集体商服用地、集体住宅用地（不含宅基地）及宅基地均划分为4个级别和39个区片，集体工业用地划分为4个级别和40个区片。

　　集体商服用地平均基准地价水平为1230元/平方米（首层楼面地价），集体住宅用地（不含宅基地）平均基准地价水平为590元/平方米（平均楼面地价），宅基地平均基准地价水平为1731元/平方米（地面地价），集体工业用地平均基准地价水平为721元/平方米（地面地价）。在区片基准地价方面，集体商服用地区片价最高为时代广场片首层楼面地价为3080元/平方米；集体住宅用地（不含宅基地）区片价最高为东海岸新津片，平均楼面地价为946元/平方米；宅基地区片价最高的也为东海岸新津片，地面地价为2759元/平方米；集体工业用地区片价最高为龙湖东区片，地面地价为1209元/平方米。

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