归档文件整理规则修订内容思路与内容（之一）

　　《归档文件整理规则》(以下简称《规则》)是规范归档文件整理的一项基础性档案工作行业标准。该标准从机关档案工作的实际出发,在借鉴传统立卷方式合理做法的基础上,对应作为文书档案保存的归档文件的整理原则、方法作出规定,确立了以件为单位进行文件整理的全新模式。

　　修订背景

　　《规则》由国家档案局于2000年12月6日首日发布，2001年1月1日起正式实施。《规则》施行十多年来，在提高机关档案工作效率、提升档案整理质量方面成效显著，有力推动了立卷改革的顺利开展。然而，随着档案工作的深入开展和信息化技术的日益普及，该《规则》在实践中遇到一些新情况、新问题。比如，电子文件（指文书类电子文件和其他可以参照文书类电子文件进行整理的电子文件，下同）的整理能否适用、如何适用《规则》；《规则》未规定档号编制要求，导致档号编制不同意、不规范，影响到档案规范化管理和档案资源共享共用；《规则》没有明确装订方式和要求，导致各地区各部门在装订方式选择和装订方法上各行其是，增加了管理难度和管理成本等。除此以外，还存在诸如页码编制、归档章设置、归档文件，目录项目调整等问题。这些情况和问题，不但影响到整理规则的正常开展，也给档案部门行使监督指导职责带来了诸多不便。

　　修订过程

　　2013年，国家档案局档案馆（室）业务指导司启动了《规则》的修订工作，通过向各省、自治区、直辖市，中央和国家机关征求修改意见，确定了标准修订方向，形成《规则》修订草稿并申请立项。

　　2014年5月，《规则》修订工作列入档案行业标准修订项目计划。同月，成立了由档案馆（室）业务指导司、办公室、保管部、信息管理中心相关人员组成的标准起草工作组，着手《规则》的修订工作。

　　2014年9月，标准起草工作组召开工作会议，根据已征求的修改意见开展标准的修订工作，形成标准征求意见稿，并向各地区各部门征求意见。

　　2014年10月，汇总各省、自治区、直辖市，中央和国家机关、中央企业意见631项，采纳或部分采纳316项，形成标准送审稿。

　　2014年10月29日，全国档案工作标准化技术委员会在北京组织评审，通过了对标准送审稿的审查。标准起草工作组针对审查意见修改完善后，提交全国档案工作标准化技术委员会审议。

　　2014年11月19日-20日，全国档案工作标准化技术委员会第二十二次年会暨第六届换届会议审议通过标准送审稿。标准起草工作组按照会议专家意见修改完善后形成标准报批稿，报国家档案局批准。

　　2015年10月，国家档案局批准档案行业标准《归档文件整理规则》（DA/T22-2015）,并于2015年10月25日发布，2016年6月1日起正式实施。

　　修订思路

　　《规则》作为一项档案工作基础标准，应用广泛，影响深远。经过十多年的实践，《规则》确立的基本理念、基本方法被证明是合理有效的。《规则》的修订工作正是在充分尊重这些基本理念和基本方法的基础上，针对实践中出现的问题，积极、审慎地进行。

　　1、遵循文件形成规律，尊重原有合理的整理方法

　　遵循文件形成规律是《规则》确立的一项重要整理原则。同传统立卷方法相比，归档文件整理更加注重与文书处理工作的衔接，通过确定“件”为整理单位并简化整理措施，使文件整理成为文件形成后的自然延续过程，符合文件形成的规律。《规则》修订时除了考虑到纸质文件的形成规律外，也考虑了办公自动化条件下电子文件的形成规律。同时，《规则》在借鉴传统；立卷方法基础上，确定的件的组成、排列、编号、编目等基本整理方法，经过时间证明是合理可行的。充分尊重这些基本整理方法，既是实践得出的结论，又是新旧标准前后衔接的需要。

　　2、坚持“简化整理、深化检索”理念

　　“简化整理、深化检索”是《规则》的精髓，也是立卷改革成功推行的重要保证。《规则》确定的免除组卷、取消案卷目录、不拟写案卷题名等措施，既大大减轻了文书、业务和档案部门的工作量、又最大限度减少了个人对文件整理的人工干预，有效提升了整理质量。《规则》的修订继续秉持“简化整理、深化检索”的理念，在整理上以不增加不必要的手工劳动为原则，在检索上以适应信息条件下的归档文件信息管理和利用的新需求为目标，在丰富和完善归档文件管理信息、拓宽检索途径、更加高效便捷提供档案利用方面进行了探索。

　　3、符合现行文件、档案管理体制机制

　　1983年印发的《机关档案这个条例》明确了档案部门与文书、业务部门的职责分工，确定文件材料的整理职责由文书、业务部门承担。《规则》的制度设计、内容要求均以此为依据展开，并通过简化整理等有效手段使文书、业务部门整理归档制度得到巩固。《规则》修订时，同样充分考虑了目前文件、档案管理职责分工和人员数量等实际情况，标准条文的设置和要求与文件、档案管理体制机制向协调，避免出现因整理要求不科学或过于复杂导致平时无法整理、尽管前临时突击等状况，干扰现行文件、档案管理体制机制，影响档案资源建设的正常开展。

　　主要内容

　　在形式上，《规则》修订时，按照《标准化规则导则 第1部分：标准的结构和编写》（GB/T1.1-2009）对标准的总体编排和结构进行了调整，增加了封面、前言和规范性引用文件；在内容上，《规则》的修订主要围绕将电子文件整理纳入适用范围、优化整理流程、增加档案内容、明确装订要求等核心内容展开，同时对归档章设置、页码编制等工作中常见的问题提出解决方案，力争使修订后的《规则》更加符合归档文件整理实际和档案管理现代化的要求。

　　1、扩大适用范围

　　将电子文件整理纳入适用范围是《规则》修订的原动力之一。实际上，由于《规则》基本上以“自然件”为单位进行整理，符合电子文件的一般运行规律，因而《规则》中的整理原则和部分整理方法同样适合于电子文件的整理，这就使得将《规则》的适用范围扩展为纸质文件和电子文件成为可能。新《规则》将纸质文件和电子文件的整理统一起来，同时把纸质文件和电子文件特有的整理要求单位列出，做到总分结合、条理清晰。

　　2、优化整理流程、细化操作指引

　　新《规则》在原流程的基础上，增加“组件”（或称为件的组织，包括件的构成、件内文件排序等内容，原流程中的装订步骤不足以涵盖）步骤，并与分类、排列、编号、编目一起，组成了同事适用于纸质文件和电子文件的主干整理流程。增加的格式转换、元数据收集、归档数据包组织、存储步骤作为电子文件特有的整理流程。此外，为增强标准的易用性，新《规则》增加或细化了修整、装订、排架等步骤的操作指南，详细规定了归档章、归档文件目录中各项目的填写要求与方法、并辅以图示方式说明，使《规则》的内容更加易于理解和使用。

　　3、增加档号内容

　　新《规则》增加了档号内容，这是落实深化检索理念的一项重要措施。为归档文件确定唯一、合理的档号既便于档案的接收、利用、统计和检索，又能够在纸质文件、电子文件、照片、录音、录像之间建立联系，为今后进行全方位、多途径、高效率的档案资源管理和开发奠定基础。增加的档号内容包括档案编制原则、档号结构和编制方法。具体来说，就是遵循《档号编制规则》（DA/T13-94）中确定的唯一性、合理性、稳定性、扩充性、简单性原则，使用全宗号、档案门类代码、监督、保管期限、机构（问题）代码、件号等要素，以统一的结构构建档号。

　　4、明确装订要求

　　装订对于纸质文件来说，意义重大：一是以件为单位固定整理对象，区隔不同的归档文件；二是保障档案安全，避免因工作失误或违法违纪行为造成档案损失；三是方便管理，减轻管理负担，降低在档案接收、利用等流程中的工作量。因此，新《规则》增加了装订内容，规定了装订要去，并结合保管期限、是否进馆等因素为归档文件确定了相应的装订方式、装订材料。

　　5、统一馆编、室编件号

　　原《规则》同时设置了室编件号和馆编件号、但其不合理性随着时间的深入日益凸显。一是件号作为档号的组成部分，保证其唯一性、稳定性是至关重要的，分设室编件号和馆编件号显然与此要求相悖；二是馆编件号要求在进馆时编制，无法在日常工作中完成，这与文书、业务部门整理归档制度不符；三是在文件整理比较规范的情况下，编制馆编件号往往成为重复性劳动，意义不大；四是同一件档案存在两个不同件号，容易引起认知和管理混乱，给档案管理增加不必要的麻烦。新《规则》将室编件号和馆编件号合二为一，统一为件号。

　　6、增加页码编制要求

　　为简化纸质文件整理，原《规则》没有页码编制的要求。客观上，不编制页码、只填写页数的做法减少了一定的工作量，但由于归档文件大多存在文件处理单、发文稿纸等其他件内文件，不统一编制页码可能会影响到档案的齐全、完整，也难以随时对档案进行有效的统计监督。而且，由于填写页数或查验时往往存在计算过程，很容易出错，给档案管理带来了不必要的麻烦。由此，新《规则》从档案安全、管理方便的角度出发，保留填写页数的做法，增加了页码编制要求。

　　除此以外，考虑到室编件号和馆编件号合二为一、增加了档号等因素，新《规则》还对归档章设置、档案盒填写项目、归档文件目录项目等进行了相应调整。

　　（《中国档案》2016年第10期，作者：国家档案局 丁德胜）