湖南日报打造阳光财政——预决算公开的湖南经验

柳德新  欧阳毅

　　在财政部2017年12月29日发布的“2016年度地方预决算公开度排行榜”中，湖南省以预决算公开度总分98.105分，排行全国第五名。

　　上海财经大学公共政策研究中心2017年11月26日发布的《2017中国财政透明度报告》显示，2017年湖南省财政透明度同样排名全国第五。

　　财政部以《中华人民共和国预算法》和有关预决算公开的制度文件为依据，建立完善了地方预决算公开度评价指标体系。该体系以专项检查结果为基础，区分预决算公开的公开率、及时性、完整性、细化程度、公开方式以及真实性等因素，通过软件系统对各地政府及部门预决算公开情况进行量化打分，形成了“2016年度地方预决算公开度排行榜”。

　　省社科院财政经济研究中心认为，预算公开是预算管理制度改革的核心要求，是现代财政制度的基本特征，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力。“2016年度地方预决算公开度排行榜”是对各省（区、市）预决算公开情况的客观真实反映。湖南省预决算公开度排行全国前列，实至名归。

　　1 公开，是最好的监督

　　“公开是最好的衡量尺，预算管理工作做得好不好，还有没有改进的空间，人民群众说了算；公开是最好的防腐剂，任何东西晒在阳光下，就会减少发霉变质的风险；公开也是最好的助推器，可以倒逼财政部门查漏补缺、精益求精，可以促使政府预算能够更广泛地汇聚人民群众需求和智慧，确保公共资源更多、更好、更准确地配置到最需要的领域和环节。”省财政坚持“公开，是最好的监督”的理念，持续推进预算公开工作。

　　一方面，省财政严格执行中央有关规定，做到预算公开不走样；另一方面，主动拓展创新，在部分领域先行先试，体现预算公开的湖南特色，并尽量将预算公开以制度形式固定下来，形成长期有效的工作机制。如今，公开是常态，不公开是例外。

　　2017年，省财政厅出台《湖南省财政预决算操作规程》，并修订预算公开考核办法，组织开展省直部门和市县预算公开专项检查，发现问题即刻整改，不留死角。预算公开工作创新拓展，预算透明度有效提升，预算公开体系基本成型。

　　2 “非***、全公开”

　　省财政建立负面清单制度，实现预算公开范围全覆盖。

　　建立负面清单。经报省政府批准，省财政厅和省国家保密局一起对预算管理***事项进行了全面梳理，省级共确定了36项预算管理***事项，并印发省直部门和市县执行。凡是***信息目录之外的财政资金，都应向社会进行公开，切实做到“非***、全公开”。

　　政府预算和部门预算全部公开。从2014年起，省级部门预算和“三公”经费公开就实现了除***部门的全覆盖，涵盖了省委序列、省人大、省政府序列、省政协、省高院、省检察院、群团组织及省直厅(局)级事业单位等，这在全国都走在前列。2017年2月24日，省级103个部门统一公开了部门预算和“三公”经费预算，比《预算法》规定时限提前了4天。省财政厅汇总公开了政府预算和省级“三公”经费预算安排情况，相关附表一并公开。

　　3 公开内容细化到“项”“款”

　　省财政不断创新自选动作，预算公开内容逐年细化。

　　部门预算公开内容更加细化。经过逐年细化，2017年部门预算公开表达到20张（包括部门收支总体情况表、一般公共预算“三公”经费预算表等），科目细化公开到最底级。其中，功能分类细化到“项”，经济科目细化到“款”，公务用车购置和运行费细化公开到公务用车购置费、公务用车运行维护费两个分项。对一些公众关注的专业词汇、数据口径等，进行了通俗易懂的解读，并对“三公”经费增减变化情况进行了解释和说明。

　　在中央规定之外，首次将绩效目标纳入公开内容。为了加强部门支出主体责任，提高支出绩效，我省将财政资金支出绩效评价纳入公开范围。所有省直部门公开项目支出绩效表和部门整体支出绩效表，主动接受社会监督。

　　4 省级专项资金“五公开”

　　经省政府同意，省财政厅出台《湖南省省级财政专项资金公开办法(试行)》，对专项资金公开制度予以规范，明确了公开主体、公开内容、公开环节、公开时限、公开方式等相关内容，进一步健全规范化、常态化的公开机制。

　　所有省级专项资金，都要实行制度办法、申报通知、评审公示、分配结果、绩效评价等全过程“五公开”。省委、省政府年中出台的支持产业发展和社会建设的财税政策，与市场关联度高、与群众生产生活息息相关的，也要向社会进行全过程公开。

　　继续公开省级财政专项资金目录。省级所有专项资金的目录清单全部向社会公开，包括专项资金名称、主管部门、资金额度等要素。

　　农林水、教育、医疗卫生与计生、社保就业、住房保障、节能环保、科学技术、文化体育与传媒等8大类重大民生政策性资金的分配结果原文向社会公开。

　　5  资产处置、涉企收费阳光化

　　进一步加大省直单位土地等资产处置公开力度，所有重大资产处置事项在《湖南日报》等媒体上向社会公开公示。

　　公开省本级涉企收费目录清单。政府有哪些收费项目、什么标准、政策依据、哪些部门来征缴等事项，明确告知企业和社会公众，既制约部门的收费行为，也便于接受群众监督，真正做到“所有收费进清单，清单之外无收费”。

　　6  公开渠道多样化

　　省财政建立多层次、多样式、广覆盖的公开渠道，扩大预算公开的知晓度和影响力。

　　为便于公众查询和监督，在省财政厅门户网站搭建省级预算公开平台——“湖南财政预算公开”专题，与各部门门户网站实行联动公开，信息集中发布。政府预决算及相关附表、省级汇总“三公”经费等在省级预算公开平台上公开；部门预算和“三公”经费预算不仅要在主管部门门户网站上公开，还要在省级预算公开平台上同步公开；没有独立门户网站的部门，要集中在省级预算公开平台公开。

　　省级专项资金中，面向社会申请、直接分配给企业和居民的，要在《湖南日报》、红网、主管部门门户网站和省级预算公开平台上公开；面向市县政府和机关事业单位分配的专项资金，要在主管部门门户网站和省级预算公开平台上公开。

　　配合省纪委，统筹协调全省各级财政部门推进“互联网+监督”建设，让财政资金在阳光下运行，实现了对财政民生资金的全方位、全过程监督。2017年11月14日，湖南省“互联网+监督”平台正式上线运行，通过民生数据大整合、政务信息大公开，进而实现监督效率大提升。

　　《湖南省财政预决算公开操作规程》图解

　　2017年3月，省财政厅出台了《湖南省财政预决算公开操作规程》，以列清单方式明确了预决算公开范围、内容和表格格式，并相应修订了省直部门和市县的预决算公开考核标准。

　　地方预决算包括

　　1  经地方各级人民代表大会或其常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及附表（简称“政府预决算”）。

　　2 经地方各级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表（简称“部门预决算”）。

　　预决算公开的基本要求

　　1 公开及时、内容准确，形式规范。

　　2 坚持问题导向，重视公开时效，回应公众关切。

　　3 方便社会监督，公开内容要让公众找得着、看得懂、能监督。

　　政府预决算公开内容

　　1 除***信息外，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算全部纳入公开范围。

　　2  一般公共预算至少公开6张报表：①一般公共预算收入表。②一般公共预算支出表。③一般公共预算本级支出表。④一般公共预算本级基本支出表。⑤一般公共预算税收返还和转移支付表。⑥政府一般债务限额和余额情况表。

　　3 各地本级汇总的一般公共预算“三公”经费，包括预算总额，以及因公出国（境）费、公务用车购置及运行费（区分公务用车购置费、公务用车运行费两项）、公务接待费分项数额，由各级财政部门负责公开，并对增减变化情况进行说明。

　　4  政府性基金预算至少公开4张报表：①政府性基金收入表。②政府性基金支出表。③政府性基金转移支付表。④政府专项债务限额和余额情况表。

　　5 国有资本经营预算至少公开2张报表：①国有资本经营预算收入表。②国有资本经营预算支出表。安排对下转移支付的财政部门，应当公开国有资本经营预算转移支付表。

　　6 社会保险基金预算至少公开2张报表：①社会保险基金收入表。②社会保险基金支出表。

　　7  对财政转移支付安排、举借政府债务、预算绩效工作开展情况等重要事项进行解释和说明。

　　8  一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算报表涉及本级支出的，应细化公开到支出功能分类“项”级科目，一般公共预算基本支出细化公开到经济分类“款”级科目，专项转移支付分地区、分项目公开。

　　预决算公开方式

　　1 从2017年起，各级财政部门应在财政部门或政府门户网站设立预决算公开统一平台（或专栏），将政府预决算、部门预决算在平台（或专栏）上集中公开，并编制目录，对公开内容进行分类、分级，方便公众查阅和监督。

　　2  政府预决算应在预决算公开统一平台（或专栏）上公开，并保持永久公开的状态，其中，当年预决算应在网站醒目位置上公开。

　　3  部门预决算应在各部门门户网站和预决算公开统一平台（或专栏）上同步公开。部门没有门户网站的，在预决算公开统一平台（或专栏）上集中公开。

　　预决算公开的基本原则

　　1 以公开为常态，不公开为例外，除***信息外所有财政资金全部公开。

　　2 加强审核，确保公开内容全面、真实、完整。

　　3 通过预决算公开，促进各项财税政策的有效落实和财政管理与改革的深入推进。

　　预决算公开职责

　　1 政府预决算信息公开的主体是各级财政部门。

　　2 部门预决算公开的主体是各部门。

　　部门预决算公开内容

　　1  除***信息外，经同级财政部门批复的部门预决算及报表，包括本级预决算和所属单位预决算在内的汇总预决算。部门收支总体情况和一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等财政拨款收支情况全部纳入公开范围。

　　2 部门收支总体情况原则上至少公开3张报表，包括：①部门收支总体情况表。②部门收入总体情况表。③部门支出总体情况表。

　　3 财政拨款收支情况原则上至少公开5张报表，包括：①财政拨款收支总体情况表。②一般公共预算支出情况表。③一般公共预算基本支出情况表。④一般公共预算“三公”经费支出情况表。⑤政府性基金预算支出情况表。

　　4 省直部门在上述表格的基础上，将绩效目标表纳入公开范围。

　　5 一并公开本部门职责、机构设置情况、预决算收支增减变化、机关运行经费安排以及政府采购等情况的说明，并对专业性较强的名词进行解释。

　　6 专项资金实行制度办法、申报流程、评审结果、分配结果、绩效评价等全过程“五公开”。

　　7 农林水、教育、医疗卫生与计生、社会保障和就业、住房保障、节能环保、科学技术、文化体育与传媒等民生资金下达情况要原文向社会公开。

　　8 市县要将民生支出的项目名称、预算规模、补助标准、发放程序、资金分配结果等予以公开，分配到人（户）的财政资金要公开补助对象的姓名、地址、补助金额等详细情况。

　　9 一般公共预算支出情况公开到功能分类“项”级科目，一般公共预算基本支出公开到经济分类“款”级科目。“三公”经费支出情况表按“因公出国（境）费”“公务用车购置及运行费”“公务接待费”公开，其中，“公务用车购置及运行费”应当细化到“公务用车购置费”“公务用车运行费”两个项目。

　　预决算公开时间

　　1 按照《中华人民共和国预算法》要求，政府预决算应在本级人民代表大会或其常务委员会批准后20日内向社会公开。各级财政部门必须在法律规定的时限内公开，鼓励公开时间适当提前。

　　2  部门预决算应在本级政府财政部门批复后20日内向社会公开。各部门必须在法律规定的时限内公开，鼓励公开时间适当提前，原则上在同一天集中公开。

　　推行监督考核机制

　　1 各级财政部门要建立预决算公开的监督检查和考核机制。

　　2 省财政厅对省直各部门和市县预决算公开情况进行量化考核、打分排位，排位结果将报省政府。将市州考核结果纳入市县财政管理绩效综合评价范围，并抄报各市州党委、政府。